规范幼托服务的现实意义及法律建议

吴 静

（重庆社会科学院，重庆 400020）

前言：我国幼托服务质量和供给方面的缺陷，是导致人口素质提升目标无法实现的主要原因。要想实现幼有所育，需要加大对规范幼托服务法律建议的研究，在多方共同努力下，确保幼托服务的有效供给，为幼儿发展提供保障。当前幼托行业发展还面临一定不足，主要体现在资金投入不足、监管乏力等，还需要逐渐完善幼托服务制度，以便保证幼托行业发展过程中有足够的资金和人力支持。

1 幼托服务发展历程和行政管理需求

从幼托服务发展历程来看，这项服务最初目的在于妥善照料3岁以下的婴幼儿，在此基础上提高家庭生活质量并缓解工作和家庭间的矛盾。从这个角度看，幼托服务的提升对促进家庭和谐和社会发展有重要意义。而随着幼托服务更加专业化，使得幼托服务要求主要转变成婴幼儿照顾和智力开发并重，旨在促进儿童早期发展。从幼托服务发展历程来说，无论是一种公共服务项目或是社会福利，都需要依靠政府力量来保证其服务质量。当政府力量介入到幼托服务后，需要对幼托工作实施相应的行政管理，尤其在幼托服务项目多样化的情况下，对行政管理提出越来越高的要求，还要逐步完善法律规定来提高行政管理质量，以便达到规范幼托服务的目的，充分发挥幼托服务在儿童培育和发展上的促进作用。

2 规范幼托服务的现实意义

幼托服务是指为2-3岁儿童提供保教、保育等服务，由于社会发展对幼托服务需求的提高，更多幼托机构逐渐出现并发展。幼托机构出现时间较早，早期托儿所几乎是政府和事业单位的主要配置，能为职工解决育儿和工作间的冲突。而新的市场经济环境下，大多数企业取消了幼儿所，使得幼儿服务由单位责任转变成家庭责任。要想满足现代家庭育儿的需求，政府对幼儿机构服务内容和质量提出了更高需求，考虑到幼儿教育在其未来发展上的基础性作用，需要保证幼儿服务的规范性，能从幼儿发展要求和特点着手，逐步实施幼儿培育计划，是未来幼托服务发展主要趋势。有研究员指出，围绕着幼儿教育逐渐转变成家庭责任后，国家政府开始重视学前教育，已经将其作为教育政策制定重点，旨在保障学生教育的系统性。面对政府财政在幼儿阶段资金投入不足的问题，0-3岁幼托服务已成为一种重要的政府支持项目，还需要政府有意识的增加在幼托服务上的精力和资金投入，以便为今后社会发展奠定基础[1]。

在全面二孩政策实施下，造成幼托服务供给和实际需求间的矛盾进一步加剧，在二孩政策支持下，大部分家庭有生育二孩的选择和打算，但主要存在婴幼儿照护难题，由此加大了家庭压力。由于缺乏幼托服务，使得部分女性为了承担家庭责任而放弃工作，由此造成社会不公正现象，不仅对女性未来职业发展有不利影响，还降低了家庭经济生活质量，已逐渐成为社会关注主要问题。我国研究员杨菊华指出：独生子女政策实施的情况下，对幼托服务的需求有所降低，因此幼托服务供需不平衡的问题还不明显，而全面二孩政策的落实，导致我国托育问题呈现出来。在市场经济不断发展的背景下，工作压力和家庭负担明显加剧，育儿已成为一个重要问题，为了保证幼托服务促进儿童潜能开发和健康成长，需要尽快完善相关的政策规定，通过规范幼托服务，为社会人才素质的整体提高奠定基础。从国家卫计委发布的调查数据可知，当前我国大多数婴幼儿都由长辈来看护，接近一半的长辈表示“无可奈何”，并且长辈在婴幼儿照顾上体现出的不足更加明显。儿童上幼儿园前的照料问题，已成为年轻父母重要考虑内容。相关数据表明，上海地区约有2%的婴幼儿母亲在产后两个月返回岗位，而有67%的母亲产后6个月便返回工作岗位。由于受到社会背景的影响，对替代母亲培育幼儿的角色提出了更高要求，需要在全面发展幼托服务的基础上，满足家庭对幼托服务的要求。一方面家长面临较大的幼托服务压力，另一方面目前幼托市场发展不完善，使得家长要在对比多家幼托机构后选择最佳服务机构，可能出现盲目选择的问题，由此造成幼儿培育效果低下。

3 幼托行业发展存在的问题

在对幼托服务行业存在的问题进行分析时，可发现主要体现在以下方面：一是幼托服务有关政策法规还比较缺乏，幼托结构获得资质许可的难度较大，并且政府监管工作实施过程中没有政策的支持。二是对幼托行业发展的支持力度不够。调查表明，当前我国没有出台针对性幼托管理政策，从事幼托服务行业的人员存在培训不足、专业素质差等问题，不能有序开展幼托工作[2]。因此，还需要幼托行业加大在人员培育上的投入，从提高专业师资力量入手，为行业良好发展奠定基础。除了专业幼托机构外，政府还应鼓励非营利性幼托机构的建立，以便社会居民提供公益性服务，真正解决婴幼儿培育难题。三是资金投入不够，使得政府财政责任未落实。尽管幼托服务作为学前教育体系中的一部分，但用于学前教育中的资金很少运用到育儿项目中。另外，在幼托服务公共设施建设方面，同样存在政府财政支持不足的现象，造成幼托行业发展缺乏基础条件。

4 规范幼托服务的法律建议

4.1 合理选择幼托服务供给模式

为了全面发展幼托服务，达到社会需求及公共利益有效实现的目标，需要尽快探索可行性服务供给模式。在幼托服务模式选择上，需要考虑供给主体和服务提供过程两个问题，建立服务对象和供给主体间的平衡关系。当前我国主要实施政府、社会、市场共同参与的幼托服务模式。为了解决公共问题，要充分发挥各方力量，以便在逻辑思维运用下做到问题的有效处理。通过法律法规的发布，能推动幼托服务利益相关者朝着同一诉求出发，为政府、社会和市场参与到幼托服务发展中提供法律层面的支持，规范其行为并逐渐形成发展合力，确保多个主体间合作关系的生成。

其中政府是合作网络中的主导力量，由政府确定行业运行准则，并在法律环境下规范各项幼托服务行为。在国际上，幼托服务现实意义已成为广泛共识，为了提高服务质量和有效性，大部分国家将幼托服务作为一种国家责任，通过提供公益性服务，缓解婴幼儿培育难题。以美国、瑞典为例，这些国家已经建立了全面的幼托公共服务机制，从其演变过程来看，可发现幼托服务主体逐渐由国家单一供给转变为多方协同服务，不同主体在幼托服务上的供给方式是协调的，能达到较好的行业发展效果。

4.2 制定政府扶持措施

从幼托行业发展整体来说，由于幼托机构运行成本高和政府财政支持不足间的矛盾，严重阻碍了该行业的发展，并且一些中小幼托机构，过于注重自身利益的实现，将资金投入到经济活动组织上，而在师资队伍培训和婴幼儿培育方法改进方面处于停滞状态，不能服务于行业总体发展。因此，有必要完善政府扶持措施，通过加大财政支出在幼托服务方面的比例，来挖掘幼托行业的发展潜力。从法律层面分析幼托服务发展问题时，应致力于解决当前幼托机构数量不足、资质参差不齐的问题。通过加大对中小幼托机构的扶持力度，使其在政策保障下良好发展，逐渐成为幼托服务主体[3]。从幼托服务现实意义来看，其对社会稳定发展有直接影响，但当前幼托服务社会效应还没有受到政府重视，各省的经济发展规划中，忽视了幼托行业发展的财政需要，大多数政府部门没有将幼托服务的财政支持单独划分出来。还应从供给侧入手，提高供给质量，综合展开幼托服务。

4.3 完善相关机制

现行的《幼儿园管理条例》《幼儿园工作流程》等法律规定都将幼托服务纳入行政管理范围，主要通过行政管理来规范幼托服务，但国家没有制定具体的管理标准和管理程序等，导致幼托监管存在空白。因此，应尽快完善法律规定，将幼托服务开展中的管理目标和流程等加以明确，以便保证管理工作有法可依。另外，面对监管乏力的问题，还要健全幼托服务监管机制。从幼托行业发展实际看，由于缺乏专门的管理机构和完善的管理体系，容易出现幼托服务不规范的问题，并且政策不明确，不能保证监管工作顺利实施。而现行政策机制下，为幼托服务监管的实施提供了机制支撑，可保证监管计划落实在幼托行业发展整个过程。并且在监管人员配置方面，改变了以往由其他部门人员兼任幼教干部的现象，在细分岗位职责的情况下，促使岗位职能充分发挥，有利于幼托服务良好发展目的的实现。具体来说，法律规定的提出和完善，为规范幼托服务提供了基础条件，对行业发展有促进作用。

5 结论

综上所述，幼托服务供给质量的提升离不开我国政府的支持，需要通过建立服务管理制度、增加在幼托服务上的资金投入，以便保证幼托服务满足社会发展需求。现阶段，政府主要从时间、服务、经济等角度出发推出相应政策，以便为幼儿教育和成长提供良好条件。随着相关政策的落实，能为育龄劳动者制定灵活的工作时间，使现有产假制度得以有序执行，确保幼儿能享受幼托公共福利，推动我国幼托行业持续性发展。