对设施农用地管理的思考

□ 金华市国土资源局金华经济技术开发区分局 季 勇

设施农用地是指直接用于或者服务于农业生产的用地，设施农用地按农用地管理，其管理依据是国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。设施农用地最先源于《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条规定：从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，可以审批临时用地。因此设施农用地应该是临时用地范围的延伸，属于临时用地的范畴。

现金华经济技术开发区的设施农用地管理以浙江省国土资源厅和浙江省农业厅联合下发的《关于进一步支持设施农用地发展的通知》文件为依据，对于审批设施农用地的土地性质条件、设施农用地分类、审批面积限制、审批所需材料等均提出了较为详细的规定，具有较强的可操作性。但在实际调研过程中，发现了许多问题，主要有以下几个方面。

一、设施农用地审批及批后监管中存在的问题

1.目前各县市普遍缺乏设施农用地建设规划

由于设施农用地的审批限制要素较多，选址较为困难，且涉及多部门、多个空间规划，没有年度清晰准确的建设规划，容易造成选址上有很大的随意性，基本以申请者的个人主观意愿及土地流转位置为主要因素，没有指导性，因此不利于整个区域的用地规划部署，不利于节约集约用地。设施农用地四处开花，极易与当地的农旅开发、土地整治项目、产业扩容等中心工作用地造成冲突。

金华市开发区的设施农用地——观光农业基地

2.各部门未形成审批合力

目前设施农用地审批多采用乡镇审批、农业和国土资源部门备案的形式，但在实际操作中各部门并没有形成合力，比如在选址现场踏勘、土地流转面积确认、批后监管等方面开发区各职能部门都未形成有效的操作体系，有可能会造成各部门之间的规划冲突，造成工作被动。

3.设施农用地审批时限与实际使用存在较大差距

根据相关文件，设施农用地审批时限一般不超过2年。但大型规模化畜禽养殖场和粮食烘干房等设施用地存在周期较长，2年时限显得周期过短。另外，设施农用地到期后的续批或拆除复垦机制没有有效形成，存在履职风险。

4.设施农用地用途易改变

各相关部门的文件中都未对各种设施农用地的建筑、结构等方面做出相应的要求和规定，只是在《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条规定：从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，但又没有对建筑物提出相关要求，没有明确怎样的建筑属于临时建筑范畴。许多设施农用地使用者受利益驱使，擅自将设施农用地改变用途或变相用于其他农家乐、民宿非农业用途。这是设施农用地管理中普遍存在的问题，是设施农用地后期管理重点和难点。

5.审批到期后复垦难度较大

按相关文件规定，设施农用地使用期满后，由生产经营者负责复垦和恢复土地原状，由于土地复垦需要资金的投入，设施农用地使用到期后，生产经营者不履行土地复垦义务。而上级相关部门的文件规定中只要求生产经营者提供复垦方案，对生产经营者没有太大的约束力。审批到期后复垦难度较大。

6.历史遗留设施农用地处置困难

有些县市的设施农用地未经审批备案。但因存在多年，很多相关项目前期也获得了相关部门的一定政策支持，三改一拆行动很难对其进行整改，处置查处整改的难度较大。

二、设施农用地审批及监管需改善的方面

县市人民政府可以根据浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《关于进一步支持设施农用地发展的通知》的文件精神，结合先进县市的做法，由农业部门牵头，制定切实可行的县级设施农用地审批管理办法。对设施农用地审批组件、流程、审批时限、复垦保证金、部门职能、批后监管职责等内容进行明确。

1.年初应由农业部门制定全域设施农用地建设规划和年度计划

金华市开发区的设施农用地——奶牛场

将计划建设地块和涉及国土资源、规划、环保、农旅多部门、多个空间规划进行衔接，按照年度计划规划予以逐步实施。同时实行各部门联合踏勘制度，确保各部门在审核设施用地项目能真正做到最多跑一次。

2.对设施农用地采取“巡查制”和“年审制”相结合的长效管理办法，确保设施农用地按规使用

将日常巡查纳入乡镇年终考核，通过日常的巡查及年审，保障设施农用地真正做到“农地农用”。每年组织相关职能部门对设施农用地的各项情况进行检查，对于有的生产经营者在现场临时摆设农机、农具或农产品等来应付检查，对于发现问题的，要严格查处限期整改，整改不到位由三改一拆办依法予以拆除。

3.合理布局，尽量不占用或少占用耕地

从实际情况来看，现设施农用地均具有较长的使用周期，从保护耕地的角度出发，建议实施土地复垦保证金预存制度，确保设施农用地使用期满后土地复垦和恢复原状。设施用的使用者需与乡镇政府签订土地复垦协议，预交土地复垦保证金，存入双方指定账户，使用期满后，由生产经营者负责复耕，经乡镇政府及相关部门验收合格后退回预交的复垦保证金；如果生产经营者不履行复耕义务，没收保证金，由乡镇政府组织他人进行复垦。以上述交复垦保证金、审批面积控制等方法为抓手，探索保护耕地的途径。