推进国土资源供给侧改革优化要素支撑

□ 慈溪市国土资源局 何建立

党的十九大报告对加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国作出重点部署，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重要举措，是破解当前慈溪市国土资源素质性、结构性、体制性矛盾，推动实体经济做大做强的关键之举。推进慈溪市国土资源供给侧改革，优化要素支撑，要围绕创新活力之城美丽幸福慈溪建设的定位目标，深入分析国土资源工作在新时代面临的新形势、新问题，从优化规划空间，提升节约集约利用水平，推进农村土地制度改革，强化耕地保护，增强群众获得感等方面，坚持创新驱动，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，着力增强资源要素保障能力，促进经济转型能力，提高民生服务能力，为今后慈溪市社会经济稳定发展奠定坚实基础。

一、正确认识和全面把握国土资源工作在新时代面临的新形势、新问题

“十三五”时期，在内外发展环境深刻变化的大背景下，慈溪处于转型升级的攻坚时期，是步入创新驱动、重塑优势的关键时代节点，是向着更高水平全面建成小康社会的决胜阶段。从国土资源工作来看，正处在“要素保障换挡期、资源保护攻坚期、存量资源消化期、利用方式转型期和治理能力提升期”，从前几年的慈溪国土资源数据分析，主要表现在以下三个方面。

不动产登记

1.“少”

2014-2016年慈溪年均新增建设用地指标3500亩，相比“十二五”前三年平均用地量5800亩，下降了39%；2014-2016年土地出让金收入总计56亿元，相比2011-2013年的总计123亿元，下降幅度较大，下降了54%；“十二五”前期，新增建设用地需求不再像以前那么旺盛，出让金收入下降特别是经营性土地的出让金大幅下降，表明房地产企业对当前房地产市场的担忧，也体现出经济形势下行趋势下企业及个人利益驱使已经明显下降。

2.“转”

转变建设用地利用理念，建设用地管理的主战场从新增建设用地转向存量建设用地。“十二五”期间，持续开展“批而未供、供而未用”土地专项清理活动，加大“零土地”技改力度，制定“空间换地”和“低效建设用地”有关政策，持续推进低效建设用地再开发等节约集约用地模式，共消化批而未供土地近1.8万余亩，消化供而未用土地1.3万余亩，完成情况均在宁波市前列。鉴于“十二五”期间慈溪市用地报批量较大，各项用地需求意愿下降，招商引资难度加大。市镇两级财政负债增加，融资难度加大，导致有些政府性投资项目搁浅推迟，使慈溪市批而未供、供而未用及低效用地还大量存在。

3.“严”

一方面，监管、查处越来越严，已形成“天上看、地上查、网上管”的综合监管体系，不依法履职将受到严厉追责；近年来，持续开展违法用地“亮剑”行动，共拆除违法建筑30余万平方米，卫片执法检查违法占用耕地面积比例每年下降20%以上，2013年和2014年违法耕占比在宁波各县市最低，2015年成为宁波市唯一镇（街道）零问责、免约谈的县级市。2016年违法耕占比最终降至0.94%，继续保持宁波市前列，临时用地违法整改率达100%。持续保持矿产乱采滥挖打击高压态势，共抓获犯罪嫌疑人25名，狠刹了违法采矿歪风。另一方面，群众依法维权意识越来越强，执法监管形势更趋复杂，行政行为的涉诉风险不断加大。再加上，国土金盾工程、一张图工程的建立，报批系统、批后监管系统、不动产登记系统等各种国土监管平台的投入使用，使上级实现了实时和同步监督。

从上述“少”“转”“严”三个层面解析来看，今后几年国土资源管理工作的形势也将随之发生变化：一是从政府调节市场的手段来看，以土地要素宏观调控市场、经济的手段、能力较前几年将相对下降。二是从土地需求来看，生产性、商品住宅性需求趋于减少。三是从土地资源的配置来看，计划指标供应直线下降，建设用地从增量扩张为主向盘活存量与做优增量并举变化。四是从国土资源的管理方式来看，由过去重事前审批向重事中监督和事后监管转变。五是从资源环境的约束来看，土地资源承载能力接近上限，落实节约优先、保护优先的方针更加刻不容缓。

分析当前形势，全市国土资源管理工作在“十三五”期间存在和需要解决五大困难。一是耕地占补平衡指标趋紧。随着“十三五”规划的实施，一批重大基础设施建设项目相继落地，加之城市化进程加快，特色小镇建设以及以“一核两带六区”为核心的高铁城市经济区建设相继提上日程，不可避免地要占用大量耕地。慈溪原来最大的资源优势是滩涂造地，但经过十几年的开发，以及省级、宁波市级的指标统筹，资源基本枯竭，新的围涂项目又难以获批，耕地占补平衡指标严重紧缺。二是发展空间趋紧。本轮土地利用总体规划规划期至2020年，也是“十三五”规划实施期末，规划下达慈溪市新增建设用地指标2.5万亩，规划剩余空间已经不多，一旦市级重大项目引进，将无法落地。全市有许多镇除了保障农民建房外已没有建设空间。三是规划管控趋紧。由于土地利用总体规划期较长，规划的预见性不强，对建设项目的储备不足，同时每年一次的规划局部调整局限性大，一些重点项目一旦没有列入规划，将在项目用地保障上面临极大困难。四是依法依规形势趋紧。在当前形势下，依法审计、例行督察、焦点曝光已经成为常态，依法依规办事，是我们面临的刻不容缓的重大考验。五是去库存、降成本、补短板的任务繁重。经过前期的存量建设用地处置盘活，尽管消化了部分，但目前存量建设用地整体基数依旧庞大，去库存、降成本、补短板的任务仍然非常艰巨。

总而言之，我们既要看到新形势下的“变”，即经济增长动力变化带来了国土资源管理方式变化；又要看到持续发展中的“不变”，即国土资源的基本国情没有变、资源在发展大局中的地位和作用没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变。

二、推进国土资源供给侧改革优化要素支撑的对策建议

对策建议一：积极谋划，在优化国土空间布局上取得新成绩，全力服务土地要素保障

地质灾害演练

无人机巡察

一是科学谋划国土空间布局。深入实施主体功能区战略，制定实施与主体功能区规划布局相适应的国土空间开放方式。全力构建美丽幸福慈溪国土蓝图，充分发挥土地要素的核心效应，用心谋划慈溪市发展定位和国土空间资源配置，依托省委省政府关于杭州湾湾区经济的发展战略，牢牢抓住沪甬高铁在慈溪设站和宁波城际铁路建设的重大机遇，融合土地利用总体规划、市域总体规划、环境功能区划，提前谋划发展高铁新城建设用地空间的规划布局和优质土地的储备，全力打造“一核两带六区”（“一核”是指高铁场站核心区；“两带”是指新城河城市景观带和三塘横江市民慢生活休闲观光带；“六区”是指高铁新城、环杭州湾创新中心、高新技术产业开发区、军民融合产业园区、商品市场园区和物流园区）组团发展的慈溪高铁城市经济区，为慈溪市新一轮城市和经济发展提供有效要素保障。二是全力保障重点区块和重点项目。统筹规划做优增量，优化资源配置，重点保障“一核两带六区”、三个中心镇等重点发展区块落地，积极向上级部门争取新增建设用地指标，拓展发展空间。贯彻落实“服务重点项目、服务民生改善”的用地方针，主动对接五大产业平台和五大专业产业园，完善项目储备库建设，加大对优质企业的用地保障力度，靠前做优做好报批服务，建立用地“预审批”制度，做到市级重大项目应保尽保。三是有序开展土地供应。坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，按照“控房价、稳市场、防风险”的要求，探索建立经营性用地出让预研判机制，积极稳妥地做好土地出让有关工作。通过统筹收储，实现科学调控供应，优化用地结构，促进房地产市场平稳健康发展。

对策建议二：全面出击，在聚焦节约集约上走出新路子，全力开展盘活存量建设用地攻坚行动

一是坚定不移打好盘活存量攻坚战。加大盘活和消化存量建设用地力度，通过消化好“批而未供”土地、处置好“供而未用”土地、利用好“低效用地”开发，全面推进存量土地资源的开发利用，着力打造节约集约利用土地的“慈溪样板”。对10亩以上批而未供、供而未用土地按照“一地一策”限期推进，实行挂图作战机制，确保一个项目、一个方案、一个责任人、一抓到底，大力挖掘存量用地效益，向“土地存量”要“发展增量”。二是强化要素市场化配置。全面推行国有建设用地使用权出让网上交易。扩大工业用地弹性出让机制试点，将重大产业平台、重点镇的优质项目用地纳入实施范围，同时探索工业用地长期租赁、先租后让、租让结合的弹性出让方式。畅通土地二级市场交易渠道，建立“土地超市”，充分利用公共资源交易平台，实现土地要素合理化供应和流动，降低实体企业用地成本。三是完善集约高效利用新机制。探索构建“亩产论英雄”的资源配置机制，与经信局联合推行工业企业单位资源占用产出绩效评价，协同探索建立土地共享机制；支持标准厂房建设，推进小微企业壮大发展，加强与法院、银行、经信等部门对接，形成合力盘活“僵尸”企业厂房的有效机制；建立完善新增计划分配与存量建设用地盘活挂钩机制，以增量严控倒逼存量盘活，加快淘汰落后产能，以土地节约集约高效利用倒逼慈溪市实体经济转型升级。完善土地节约集约利用考核评价机制，将节约集约用地情况纳入政府考核指标体系。完善监管制度，严把供地、开工、竣工等关键环节，严防新的闲置土地、低效用地的产生。

对策建议三：先行先试，在乡村振兴工作上实施新战略，深化探索农村集体土地产权制度改革

党的十九大报告明确指出实施乡村振兴战略，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济，切实将农村土地用活用好。一是着力开展集体建设用地使用权流转试点。完善农村集体经营性建设用地产权制度，探索形成“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度，激活农村土地资产。初期流转范围将选择农村综合整治项目腾退土地及农村存量建设用地，视试点成效逐步扩大流转范围，最终将符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体经营性建设用地均纳入流转范围。二是完善农村集体建设用地使用权抵押制度。将集体建设用地纳入基准地价体系范围，建立城乡统一的基准地价体系。同时按照“同权同价、同等抵押”原则，开展集体建设用地抵押融资工作，强化金融服务对农村土地制度改革试点的支撑作用，激活农村土地资产，促进农村土地高效利用。三是尝试推行农村宅基地有偿退出机制。积极探索农村宅基地有偿退出机制，对依法移民、出国侨居、进城定居的农村村民，鼓励其自愿有偿退出宅基地，由村集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，统筹再分配和再利用。充分发挥村民自有闲余民房、村集体回购空闲宅基地的潜在价值尝试“民宿”等宅基地拓展利用形式，发展“民宿”经济。准确把握“既要绿水青山，又要金山银山”的科学论断，立足当地民俗特色产业，充分利用已具有一定知名度的旅游“名片”，结合美丽乡村建设，融合发展农家乐休闲旅游经济。

对策建议四：严格管控，在强化耕地保护与建立生态国土上实现新跨越，全力打造“绿色国土”

一是全面筑牢“三条红线”。加大生态系统保护力度，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，严守生态保护红线，严格永久基本农田特殊保护，严控城乡建设用地扩展边界，从严管控非农建设占用永久基本农田，在划准、建好的基础上管住、守牢57万亩永久基本农田和40.16万亩永久基本农田示范区，切实发挥土地资源对生态文明建设的基础保障和支撑作用。完善永久基本农田土地质量监测网，按照“谁保护、谁受益”的原则，实施市场化、多元化的耕地保护补偿机制，完善操作细则，同时建立耕地保护补偿考核机制，充分调动村级组织和农民保护耕地的主动性和积极性。二是建立自然资源资产产权制度。坚持试点先行，探索权责明确的自然资源产权体系，逐步将全市范围内的水流、森林、山岭、滩涂等自然生态资源统一纳入不动产登记并建立统一的自然资源资产登记数据库。探索建立多样化的自然资源所有权体系，并按照所有权与使用权相分离原则，深化推进自然资源分类施策和有序开发利用。建立自然资源清单，厘清自然资源空间范围和部门管理职责边界，强化自然资源保护力度。三是严格国土执法监察。保持高压态势严厉打击违法用地和矿产乱采滥挖行为，严把“巡查、整改、问责”三道关口，进一步提升巡查密度，深入推进省厅“亮剑行动”，严控新增违法用地。推动基层执法监察工作纳入乡镇（街道）综合执法平台建设，结合“无违建镇（街道）”创建，充分发挥乡镇（街道）执法监察的主体责任，实现综合防控、即查即拆；推广使用执法监察“一张图”管理信息系统，试点开展基层异地交叉执法，提高执法效率。四是开展国土绿色行动。提升绿色矿山建设，将绿色矿山创建作为新办矿山的准入条件，倒逼生态环境优化。积极推行在采矿山“边开采边治理”模式，同时探索废弃矿山生态环境治理修复新途径，推动矿山土地复垦与治理方案合并编审改革，将矿山治理与土地整理垦造耕地和土地开发综合利用结合起来，在注重生态效益的同时，兼具经济效益。落实“政府主导、政策扶持、社会参与、市场化运作”的废弃矿山综合整治资金筹措模式，吸引和鼓励社会资本进入，实现多元化运作。

对策建议五：主动作为，在强化民生保障与民生服务上实现新突破，切实增强群众获得感

审批窗口

一是保障农民合法土地权益。开展农村宅基地及住房确权登记工作，按照“因地制宜、有序推进”的原则，由试点区域向全市稳步覆盖。围绕全面建成小康社会目标，深入推进“破解农民建房难”专项行动，积极向上级部门争取农民建房专项计划指标，切实满足无房户、困难户、危房户的住房需求。二是助推美丽乡村建设。以省、宁波市特色小镇建设为契机，服务美丽乡村建设。结合小城镇生态环境综合整治，加大对村级基础设施保障力度，对村文化礼堂、惠民楼、文化小公园等农村民生项目建设做到应保尽保。配合属地政府做好“三改一拆”“五水共治”“四边三化”等专项行动，积极改善村容村貌，提升乡村宜居水平，切实提高人民群众获得感和幸福感。三是推进不动产登记工作扩面提质。深入推进不动产登记权限下放，稳步实现乡镇就近办理点全城覆盖，满足群众出门办理不动产登记的最远距离不超过5公里。每个镇选取一个条件成熟的村开展不动产登记受理权限下放试点，进一步拓展延伸村级服务网络。同时同步开展“不动产登记权限下放专项评估督查行动”，有效规范下放权力运行。探索建立不动产登记“掌上办”网络平台，打造不动产登记 “互联网+”政务体系。四是全面完成地质灾害除险安居工程。加快推进地质灾害综合治理专项行动，全面完成威胁常住人口的地质灾害隐患点综合治理。建立地质灾害治理“专家库”，强化治理工程质量监管，强力保障地质灾害“除险安居”工程。进一步完善地质灾害群测群防、监测预警、应急平台三位一体的地质灾害防治体系，依托《慈溪市地质灾害防治与地质环境保护“十三五”规划》要求，全面提升地质灾害防御能力。五是简政放权优化服务。在依法行政前提下，深入推进简政放权、重心下移。结合审批权限下放进一步优化再造流程，完善重点项目审批绿色通道并全面启用浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台（2.0版）系统，跑出“最多跑一次”国土加速度。最大限度地向基层国土资源所下放国土管理权限，发挥基层属地管理优势，实现国土窗口前移，让群众“少跑一段路”。