制定《南京市低碳发展促进条例》的研究与建议

邓贤峰，胡建岭，王晓冬

（南京市低碳城市建设管理中心南京市循环经济促进中心,江苏南京210008）

低碳发展指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发、资源循环利用等手段，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护“双赢”的一种经济发展模式。低碳发展以低能耗、低排放、低污染为特征，以应对碳基能源对气候变暖的影响为要求，以实现经济社会的可持续发展为目的。

党的十八大将生态文明建设作为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之一，要求着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。党的十九大提出要把我国建设成为“富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国”。把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四个基本方略之一。强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。强调要实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

低碳绿色发展，已经成为新时代发展的标签，它不仅代表着发展方向，更关系到人民福祉。南京市作为江苏省省会、东部地区重要的中心城市、特大城市，也是长三角辐射带动中西部地区发展的重要门户城市、“一带一路”战略与长江经济带战略交汇的节点城市，在全国战略格局中具有重要地位。建设成为现代化国际性人文绿都是南京市的战略定位。2017年1月，南京市被国家发改委确定为第三批国家低碳试点城市。但是，如何落实党中央的治国理念和国家低碳试点城市要求，如何加快推进南京市低碳城市发展、促进生态文明建设并在全国起到引领作用，总结国内外的经验，制定法律法规，是促进、保障低碳发展的有效手段。因此，南京市应尽快制定《南京市低碳发展促进条例》地方性法规，通过制度建设和顶层设计，破解南京资源环境约束，促进节能减排，推进绿色循环、低碳发展，以最少的资源消耗和环境代价，谋取最大的社会经济发展效益，形成人与自然和谐发展的城市发展新格局，为尽早建成“强富美高”的新南京，提供强有力的法律支撑。

1 主要发达国家低碳发展立法的情况

英美德日等西方发达国家经过多年努力，已初步形成低碳发展法律体系，既促进了本国低碳经济快速发展，又为低碳经济未来发展方向提供了强有力的法律保障。

1.1 英国立法情况

英国低碳经济法律基本框架由两部分构成。一是低碳经济领域的专门立法。这是英国低碳经济法律体系的最主要部分，其内容也更加健全。其标志是1980—2010年，历经3次重大修改的《可再生能源法令》，并以此逐步形成可再生能源法律法规体系。2008年制定的《气候变化法案》，使得英国成为全球首个为应对气候变化，实行碳减排而制定具有长效机制及产生约束力的基本法律框架的国家。二是散见于其他法律中有关低碳经济法律规定。如《低碳交通计划》《可再生能源战略》《低碳工业战略》等相配套的实施法律法规，这是英国低碳经济法律体系的补充部分。英国还是全球第一个为实施温室气体减排进行“碳预算”立法的国家。

1.2 美国立法情况

虽然美国新一届特朗普政府退出了《巴黎气候协定》，但是在此之前美国为应对气候变化，降低碳排放，推进低碳经济发展，制定了诸多法律。美国立法情况的特点是：联邦政府综合立法和富有特色的地方立法相辅相成，地方政府低碳发展立法更加专业和全面，呈现“农村包围城市”的现象。美国联邦政府早在2005年和2007年，先后颁布了《能源政策法案》及《低碳经济法案》两部法案，旨在提高能源效率，开发新能源技术，促进低碳经济发展。各个州政府也相继颁布地方法律法规，如2006年加利福尼亚州制定了《加利福尼亚州全球变暖行动法》《清洁汽车标准》等地方法律，这些法律为推进美国低碳经济发展发挥了重要作用。

1.3 德国立法情况

德国是注重传统法典的大陆法系国家，其低碳方面的立法形成了完善的体系。构建了以《德国基本法》为框架，以《温室气体排放交易法》为核心，以节能、节效的《能源经济法》等法律为支撑，以《生态税法》等财税法律体系相配套的涉及低碳经济各领域的严密法律体系。其中《温室气体排放许可分配法》《含氟温室气体规制法》等温室气体管制法规，对德国温室气体减排实施，降低碳排放，应对气候变化，推进低碳生产、生活、消费带来了积极效果。

1.4 日本立法情况

日本在推进低碳经济发展立法方面，构建了全方位、多层次能源法律制度，形成以《能源政策基本法》为基础，以《促进资源有效利用》为核心，相关部门法令为补充的低碳能源法律体系。

纵观发达国家低碳经济立法进程可以看出，其立法无论在整体架构上还是具体贯彻实行上，都很具有体系化特色。采取从确立国家战略立法、构建低碳法律基本框架、制定法律实施机制到完善低碳经济发展政策措施，可谓相辅相成、浑然一体，形成较为完整的制度体系。再从其各自微观的各种立法制度看，不仅宏观脉络清晰，而且内部具体配套措施也错落有致，协调互进，形成完善的低碳经济发展立法体系。

2 我国低碳立法现状以及存在的问题

我国较早积极参与有关应对气候变化问题的国际合作，推动国内低碳发展，参与或缔结了一系列与低碳发展或应对气候变化相关的国际条约，制定了与低碳发展或应对气候变化相关的国内法律法规。初步统计，约有300多件。但是，我国的低碳经济立法仍处于初步探索阶段，并未形成完整的法律体系。我国的法律法规存在“两多两少”的问题。

一多，即参与或缔结的国际条约多。我国较早签署了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际公约，还与国际组织、其他国家签订了有关低碳或应对气候变化的多边条约或双边条约，如《中欧清洁能源中心联合声明》《中国、印度、日本、韩国、美国五国能源部长联合声明》《中美气候变化联合声明》《中华人民共和国与土耳其共和国能源领域经济和技术合作框架协议》《中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》《中华人民共和国和法兰西共和国关于应对气候变化的联合声明》等。

二多，即国内相关法律法规多。多年来，我国制定了诸多与低碳或者应对气候变化有关的法律法规。如环境领域的《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等；能源领域的《可再生能源法》《节约能源法》等；农业领域的《土地管理法》《草原法》《渔业法》等；森林和自然生态系统领域的《森林法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生动物保护法》等；水资源领域的《水法》《防洪法》等；海洋和海岸管理领域的《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等，气象灾害防治领域的《气象法》等。

一少，即专门的低碳发展法律法规少。我国虽然制定了许多与低碳发展、应对气候变化有关的法律法规，但多是间接与低碳有关，其直接关于“低碳发展”“碳减排”的规定不多，更缺乏为实施“低碳”或者应对气候变化方面的一部专门的法律法规。目前直接的关于低碳方面的法规是国家发改委的部门规章《碳排放权交易暂行办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等几个文件，国务院制定的行政法规以上的法律文书至今还是空白。

二少，即地方性专门法规少。近些年来，尤其是党的十八大以来，各级地方政府出台了大量促进低碳发展、加快生态文明建设等方面政策文件。但是真正以法规形式出台的专门性的低碳发展法规并不多，目前可查到的是北京、南昌、石家庄等地，数量不超过10个。这与我国有立法权的省市约460个相比，显然是微不足道的。

3 制定南京市地方性低碳条例的必要性

3.1 促进南京市低碳城市发展的现实需要

近些年来，南京市为推进低碳发展、加快生态文明建设，先后制定了《南京市民用建筑节能条例》《南京市节能监察条例》《南京市餐厨废弃物管理办法》《南京市水土保持办法》《南京市城市照明管理办法》等地方性法规。南京市委市政府也先后出台了《加快转变能源消费结构的实施方案》《南京市控制煤炭消费总量实施方案（2015—2017年）》《南京市人民政府办公厅关于加快绿色循环低碳交通运输发展的实施意见》《市政府关于印发南京市绿色循环低碳交通运输发展规划（2014-2020年）的通知》等30多份有关促进低碳发展、加快生态文明建设的政策文件。低碳发展虽然取得了一定成绩，但是南京市低碳发展依然任重道远。

从纵向比较看（以二氧化碳排放为例）。2015年南京市二氧化碳排放量13 919.09万t，较2011年增长12.10%。“十二五”期间年均增长率为2.89%（图1）。

图1 十二五期间南京市碳排放总量图

其中，工业领域二氧化碳排放量由2011年的'9 846.72万t上升至2015年的10 655.87万t，年均增幅为 1.99%（表 1）。

表1 2011—2015年工业领域二氧化碳排放情况

交通领域二氧化碳排放量由2011年的1 712.86万t上升到2015年的1 967.84万t，年均增幅3.53%（表2）。

表2 2011—2015年交通领域二氧化碳排放总量情况 万t

建筑领域二氧化碳排放量由2011年1 654.01万t上升到2015年的2 135.96万t，年均增幅6.60%（表3）。

表3 2011—2015年建筑领域二氧化碳排放总量情况 万t

从横向比较看（因各市都对碳排放数据保密，现以与低碳发展的若干指标为例）。与几个主要城市比较：2016年南京市二氧化硫年均值为18.2 ug/m3，是杭州和广州的1.52倍、成都的1.3倍、北京的1.82倍和武汉的1.65倍；2016年南京市单位GDP能耗0.60 t标煤，分别是宁波的1.24倍、广州的1.61倍；2016年南京市单位GDP用水40.2 m3，分别是宁波的1.44倍和武汉的1.39倍；2016年南京市煤炭消耗总量3 033万t，煤炭消耗总量远超北京。另一方面，2016年南京市工业固体废物综合利用率91.61%，低于宁波的95.54%；2016年南京市工业用水重复利用率73.3%，低于成都的88.5%、武汉的89.2%。同时2016年南京市工业危险废弃物和医疗废物较2015年同比增加4.08%和11.99%。

可见，南京市二氧化碳排放依然处于不断增长阶段，有的领域增长幅度还比较高，与兄弟城市相比还有差距，低碳城市建设任重道远。

3.2 落实国家低碳试点城市的迫切要求

2017年1月，国家发改委印发了《国家发改委关于开展第三批国家低碳城市试点工作的通知》（发改气候［2017］66号，以下简称《通知》），确定包括南京市在内的45个城市开展第三批国家低碳城市试点。《通知》要求各试点城市要以推进生态文明建设、实现碳排放早日达峰为目标，以建立健全低碳发展制度、推进能源优化利用、推动城乡低碳化建设、加快低碳技术研发和应用、形成绿色低碳的生活方式和消费模式为重点，探索低碳发展的创新路径。《通知》要求试点任务要取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验，《通知》还明确要求南京市在3个方面进行创新，一是建立碳排放总量和强度“双控”制度；二是建立碳排放权有偿使用制度；三是建立低碳综合管理体系。为落实国家发改委要求，加快推进南京市低碳城市建设，有必要通过对低碳发展进行立法，形成低碳城市建设的制度化和法制化。

3.3 解决碳排放权交易与法律缺位的需要

我国政府向国际社会承诺争取到2030年左右全国碳排放达到峰值，并承诺2017年启动全国碳排放权交易。碳排放权交易是一项全新的、长期的工作，但是目前缺乏法律支撑，仅有国家发改委一件部门规章作为依据。且该规章只明确了省级发改部门的职责，并未延伸至市级发改部门。但事实上，具体工作主要由各地市级发改部门承担，导致市级发改部门工作“名不正，言不顺”，给开展工作带来困难。

党的十九大报告提出要“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，国家鼓励地方先行先试、出台地方性法规，为国家制定法律法规积累经验。石家庄、南昌等城市已经制定出台地方性法规，安徽、温州等一些省市正在积极制定过程中。南京市重化工业发达，能源消耗又以煤炭为主，二氧化碳排放量巨大。按照国家现在确定的标准，南京市重点排放单位（是指满足国务院碳交易主管部门确定的纳入碳排放权交易标准且具有独立法人资格的温室气体排放单位。目前的标准是年排放二氧化碳1 0000 t）数量居于全省第三，且多数企业为央企、省企、大型民企（机构）。市级碳排放权交易主管部门在要求企业上报碳排放报告、组织核查等工作时候，有的企业（机构）不配合，认为缺乏法律依据，影响该项工作推进。尤其是即将开展的碳排放权市场交易，履约、配额清算等直接涉及企业（机构）经济利益，但相关的工作并无法律支撑。为保障南京市此项工作长期有序、有效开展，亟需制定地方性法规。

4 制定南京市地方性低碳条例有关建议

制定南京市低碳发展条例，要突出地方性，具有操作性，体现创新性，应是对有关上位法的细化，而不是照抄照搬上位法或其他地方法规。具体来说，制定思路应坚持“五个突出、两个结合”。

4.1 五个突出

4.1.1 突出地方特点

地方特色是地方性法规的本质特征。要结合南京市自然资源情况、经济社会和产业结构特点，以及城市定位、发展战略等。尤其要把南京市委市政府关于南京市发展的战略谋划体现出来。从国家层面来说，法律是执政党治国理政理念的体现；从地方来说，要把南京市委市政府关于南京市发展的战略谋划，上升为地方性法规；要把现行好的政策和有效做法，通过法规固定下来。

4.1.2 突出体现创新

创新性是地方性法规的本质要求。南京市制定促进低碳发展条例，不能照抄、照搬现有的有关法律法规以及外地法规的条款。基本的规范要求固然不能少，更多的要体现出创新。创新性一方面体现在严于国家有关标准，另一方面体现在对新事物、新“乱象”加以规范。如针对南京市商业发达、网购商品多，包装物浪费污染严重的现象，可以在法规中创新提出建立“物流逆向回收”制度。

4.1.3 突出可操作性

操作性强、适用可行是地方性法规的生命所在。我国现行与低碳发展的有关法律法规，原则性要求较多，有效性不足，有的条款甚至含义模糊，缺乏具体的可操作性，导致执行困难。南京市在制定低碳发展法规过程中，要改变“宜粗不宜细”“实施细则另行制定”的立法指导思想，从“细”化条文做起，有效规范、调整和解决低碳发展过程中的具体问题。

4.1.4 突出目标考核

目标考核是政府管理的重要手段之一，实行对下级政府进行低碳发展目标考核，既是对下级政府的压力，也有利于任务的量化，更有利于法规的执行。在制定低碳发展法规中，应把目标考核作为重要内容。发达国家也有类似做法，英国的“碳预算”立法，就将碳预算指标层层分解，具体落实到政府各组成部门。

4.1.5 突出政府项目

对企业投资项目“松绑”、对政府投资项目“严管”，既是现实要求，也是长远趋势。政府投资项目不仅仅指政府出资建设的“楼堂馆所”，而是包括政府担保、贴息、补贴的项目，利用外国政府、国际组织等援助、贷款的项目，国有企业自建或担保的项目，等等。这些项目使用的是“公共资金”或“政府信誉”，对这些项目加强要求既是必然要求，也是切实可行。要求这些项目在低碳城市建设中承担义务，“率先垂范”既合情又合理。南京市应在法规中规定政府投资项目实行低碳设计、使用低碳产品等，既可以减少碳排放，又起到示范引导作用。

4.2 两个结合

4.2.1 强制与鼓励相结合

低碳发展涉面广泛，既涉及到一二三产业，也涉及到居民生活，既需要生产企业积极减排、低碳生产，更需要科研部门加强科技研究，以技术进步促进低碳发展。因此法规制定要坚持“强制与鼓励相结合”的原则，对有些行业、企业必须要做出强制性规定，处罚严厉，要有“钢牙铁齿”。同时，对科学研究、居民低碳生活习惯等要采取鼓励措施，更多地利用资金支持、低碳积分等形式进行鼓励支持。

4.2.2 重点与一般相结合

低碳发展牵涉广泛，作为地方性法规不必面面俱到，应突出重点，抓住“牛鼻子”。就南京市来说重点还是第二产业，这几年南京市的第二产业能源消耗占全社会能源消耗的67%～72%（表4）。2010—2014年，南京市83家年消耗标煤5 000 t以上的企业中，发电、钢铁、石油化工、化工和建材行业等企业年排放量占纳入系统管理企业总排放量的97.63%。抓住这些重点就能起到事半功倍的效果。随着第三产业在南京市国民经济中比重以及居民生活水平的提高，这方面的碳排放总量虽然低，但是在逐年提高。制定法规时必须兼顾到这方面。

表4 南京市2011—2015年全社会能源消耗情况%

[1] 周杰，李金叶.发达国家低碳经济发展的国际法渊源、立法考察及启示[J].世界农业，2016(2):70-73.

[2] 杨解军.我国现行低碳立法的梳理、评价和改良[J].南京大学法律评价，2015(1)：246-260.

[3]2016年南京市环境状况公报[R].2016.

[4] 南京市人民政府.南京市低碳城市试点实施方案[R].2016.