基于绩效管理的河北省扶贫资金拨款制度设计

刘威 朱晨源 褚瑞 陈晨

摘 要：为全面建成小康社会，扶贫已进入攻坚时期。习近平总书记在全国多地进行扶贫工作实地考察时，明确提出扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性”。河北省作为传统农业大省，不断开展和完善精准扶贫工作，省政府和相关部门对于扶贫资金的投入也越来越多。因此怎样建立一套完善有效的扶贫资金拨付、管理制度成了亟待解决的问题。在上述背景下，本文将从河北省扶贫资金的拨付出发，在新兴的绩效管理理论基础上，从绩效界定、绩效预算、绩效评价和绩效审计四个层面，分析我省扶贫资金拨款制度的设计，并通过对于贫困地区资金拨付制度的相关调研，将设计出的拨付资金制度加以修改完善，使其相关制度和指标能够应用于我省扶贫工作的开展及相关资金的拨付决策。为我省政府扶贫项目资金拨付制度提出相应的建议。

关键词：绩效管理 扶贫项目 资金拨款

1 选题背景与意义

1.1 选题背景

十九大以来，我国扶贫工作进入攻坚时期，全面建成小康社会，打赢三大攻坚战。十九大报告提出，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国現行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

河北省作为我国传统农业大省，经济基础薄弱，发展极度不均衡，贫困人口多、基数大，尤其是在进入扶贫攻坚时期尖锐问题越来越突出。随着扶贫工作的不断开展和完善，“精准扶贫”的提出和建档立卡工作的实施标志着我国对于扶贫的定位和开展方式也发生了新的转变。在这种转变中，旧的项目资金拨付制度已经不符合要求，需要改变视角，创立一套适用于我省现阶段扶贫项目的拨付资金的制度。本项目在经济管理学的理论基础上，分析了扶贫项目绩效评估的内涵和关键，尝试改进扶贫精准绩效的评估思路、评估步骤，并选择分析适用的评估方法；并在对扶贫项目绩效进行深入分析的基础上，探索用多种评估方法和数据分析方法的综合应用。这是本研究的理论意义所在。其次，结合河北省的实际情况，通过精准扶贫背景下扶贫项目的绩效评估研究，为河北省政府部门如何将扶贫措施同建档立卡工作有效衔接以及如何提高扶贫精准绩效提供有益参考。

1.2 选题意义

河北省作为我国传统农业大省，贫困人口多、基数大，经济基础薄弱、发展基础差，贫困现象较其他省份突出，解决贫困问题的难度相对较大。为了改变河北省贫图地区落后面貌，中央及河北省政府逐年加大财政扶贫资金投入力度，强调财政扶贫资金管理工作的规范性，扶技事业已取得了较大成就。财政扶贫资金作为一种稀缺资源，其投向和使用应与贫困户的需求结合起来。

本文从河北省扶贫资金的拨付出发，分析我省扶贫资金拨款制度的设计，通过对于贫困地区资金拨付制度的相关调研，将设计出的拨付资金制度加以修改完善，使相关制度和指标能够应用于我省扶贫工作的开展及相关资金的拨付决策，为我省政府扶贫项目资金拨付制度提出相应的建议。剖析如何综合运用行政手段、法律手段和经济手段实现财政扶贫资金的高效使用和管理，对促进贫困地区的经济发展建设而言有着较为重要的研究意义。

2 资金拨款制度概述

2.1 财政资金拨付制度概述

财政扶贫资金报账制是指扶贫项目实施单位根据项目实施责任书（或项目实施合同书、项目可研报告批复文件）、项目实施计划和项目实施进度，提出用款计划并附有效的报账凭据，按规定程序报财政部门审批，并请拨资金的管理制度。具体内容如下：进行专户（专账）管理，具体规定了各级财政部门办理拨款手续的时间限制，专户储存，存储利息仍为扶贫基金；设置报账程序，在财政扶贫资金报账过程中，财政部门负责资金的收支管理和监督检查；扶贫项目主管部门负责项目的实施管理、检查验收和费用支出的审核；规定了报账的时间范围，所报项目类别，后续保障制度，并设置了不予报账的调理；规定了具体报账手续及报账地点，项目实施中所发生的各项费用支出应据实填写，并附上各种有效的支出凭证原件，财政部门审核后留存或复印留存；为了具体落实扶贫资金落到实处，设置了监督检查制度。财政部门要会同扶贫项目主管部门做好财政扶贫资金的管理、监督检查工作。分阶段报账的项目在最后一次报账前，对全部资金使用情况进行公示。扶贫资金报账资料应完整保存。各级财政部门应定期组织检查财政扶贫资金的使用情况，并接受上级财政部门或审计部门的监督检查。

上述财政资金拨款制度是在本世纪初提出建立的，是根据当时的社会实际的和经济发展的实际情况提出的，符合当时的社会历史现实，也的确促进了我国财政管理体系的完善，但是在社会主义新时代的背景下，在社会主要矛盾已然发生改变的前提下，前期较为基础的扶贫工作已经完成，在攻坚时期多为“较为难啃的骨头”。因此更新扶贫资金拨款制度，在强调资金使用效率和效果上，加强绩效管理显得尤为重要。

2.2 现行的资金拨付制度的不足

通过调研发现，我国现行的财政资金拨款制度无论是在宏观体系、评价指标抑或是在监管方面等都存在不足之处。以河北省为例，近些年来在加大精准扶贫力度和强化扶贫效果的同时，暴露出一系列的问题，例如拨款凭证管理分类制度不健全。在项目实施中所得到的申请单、支出凭证等不能很好的分类保存，容易出现丢失、分类混乱等；监管制度不完善，没有设置专门的检查监督机构，只是让财政部门协同扶贫项目主管部门一起监督，造成监督浮于表面；剩余资金及银行存款利息结转为扶贫资金管理制度不完善等问题。具体内容表现在以下几方面：

2.3 宏微观评价各成体系，没有相互结合

在实际调查中，本文根据调查结果发现，河北省大多数扶贫项目进行的几次评价都是采取从投入到产出这一模型进行的，这种宏观的数据评价只能看出扶贫的表层效果，但是在精准的视角下，进行扶贫项目绩效评价时，不仅要考虑到扶贫项目带来的外部效益，也要从微观层面考虑到是否能够带来社会效益，综合进行考虑，只有这样才能全面客观的评价扶贫项目的效率和结果。

2.4 偏重财务绩效，对于非财务绩效评价不准确

国外学者多将扶贫项目带来的效益分为直接效益和间接效益，而我国在进行扶贫时，多注重扶贫项目带来的直接效益，却忽视了扶贫更重要的是间接效益。单单注重总收益率、贫困人口人均纯收入增长等相关财务指标，而忽视社会效益、生态效益等非财务指标，这就背离了扶贫的本意。扶贫项目的目标不仅仅在于经济脱贫，更是观念上和社会责任角度的“根源断贫”，这就要求河北省扶贫项目绩效评价不仅着眼于宏观和微观结合，还要在财务绩效和非财务影响方面双重考虑。

2.5 扶贫项目真实效率观念需要加强

习近平总书记在十九大报告中再次强调了精准扶贫，在2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。但是实现这一目标，不能仅看眼前，不能尽将脱贫人数当做扶贫绩效考核的指标，而应该从长远来看，将扶贫的着力点放在贫困户的自我发展能力和贫困地区的经济实力等“软指标”上。否则，一旦政府资金抽回，返贫现现象就会大幅出现。所以，如何能够反映脱贫项目的真实效率，也成为河北省扶贫绩效评价的关键问题。

2.6 基于绩效管理的扶贫资金拨款制度设计

建立基于绩效管理的扶贫资金拨款制度，首先需要明确的是绩效管理的概念，即绩效管理体系是一套有机整合的流程和系统，专注于建立、收集、处理和监控绩效数据。它既能增强实施主体的决策能力，又能通过一系列综合平衡的测量指标来帮助其实现策略目标和经营计划。通过绩效管理的三个环节，即制定绩效计划及其衡量标准；进行日常和定期的绩效指导；最终评估、考核绩效并以此为基础确定个人回报，来实现对该体系内部各层各类人员工作绩效的客观衡量、及时监督、有效指导、科学奖惩，从而调动全员积极性并发挥各岗位优势以提高项目绩效，实现整体目标的管理体系。

3 绩效评级的设计

3.1 绩效考察要结合具体实际

绩效考察体系的关键在于联系实际，所以使绩效考察具有针对性。在考察中根据各个地区不同的特点，使用适当的方法确定绩效结果。同时，由于我省地域辽阔，经济发展差异较大，建立一个完整的绩效评估体系难度较大。因此，适当考虑寻求外部资本，借助社会机构的专业知识和资金支持，完成整个绩效评估体系的建立，不仅能够节约成本，还可以提高工作效率。

3.2 引入第三方评估方式

扶贫开发绩效第三方评估是指通过独立公正的第三方在扶贫开发绩效精准过程中发挥评估咨询作用而推动精准扶贫目标的最终实现的一种评估方式。第三方与评估委托方和被评估对象是相互独立的，并且专业性强，评估结果相对客观公正。作为一种有效的外部制衡方式，第三方评估能够补充传统的内部评估方式，在政府绩效管理方面具有不可替代的作用。同时，能够实现对扶贫开发主体的制约。但是在绩效评估过程中，要正确对待第三方的评估结果，做到不偏不倚。独立的第三方主要负责评估方案的设计、实施，处理调研数据，撰写评估报告，为委托方提供专业的咨询意见和支持。

3.3 农民参与绩效评估

评估者通过收集到的数据进行分析，了解被帮扶对象的发展需求，进而有针对性地采取帮扶措施。同时，进行周期性满意程度调查。农民参与绩效评估是其表达利益诉求的途径，而且使农民参与到减贫绩效评估当中，收集贫困者对扶贫工作的评价以及意见，可以更好的帮助扶贫工作的后续改进。根据贫困户自身的需求进行精准帮扶，是精准扶贫的关键，而农民是扶贫工作的对象，其有效地参与到扶贫工作中，不仅能够使扶贫工作政策实施更加通顺，也能够使扶贫工作得到真正的完善，与被帮扶对象的需求相切合。

3.4 绩效评价指标的选取

在可行性研究报告的基础上，采取适用的决策方法，诸如成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、利润率比较法、摊提计算法、使用价值评价法等等，广泛征求专家群众意见，根据总体规划，选定最优可行方案。本文采用成本效益分析法与因素分析法两种决策方法来进行详尽阐述。

3.5 成本效益分析法

成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。成本效益分析法的基本原理是：针对某项支出目标，提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过比较方法，并依据一定的原则，选择出最优的决策方案。

3.6 因素分析法

因素分析法是利用统计指数体系分析現象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法，包括连环替代法、差额分析法、指标分解法等。使用这种方法能够使研究者把一组反映事物性质、状态、特点等的变量简化为少数几个能够反映出事物内在联系的、固有的、决定事物本质特征的因素。 通过对影响扶贫资金拨付的各因素进行分析，找出其中的关键点，进一步解决资金拨付问题。

4 对河北省扶贫资金拨付的建议

4.1 构建合理高效的绩效评价指标体系

财政专项扶贫资金绩效评价的主要内容包括资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等方面的情况，而财政专项扶贫资金绩效评价指标依据评价内容设定。

在资金投入上，主要评价省本级预算安排的财政专项扶贫资金的投入总量、增幅及分配的合理性、规范性等。在资金拨付方面，主要评价中央补助地方财政专项扶贫资金拨付的时间效率。在资金监管方面，主要评价省级财政专项扶贫资金监管责任落实情况。包括信息公开和公告公示制度建设和执行、监督检查制度建设和执行等。评价资金使用成效时，主要评价财政专项扶贫资金使用的效果。包括年度资金结转结余率、资金统筹整合使用成效（只适用于832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县所在的中西部省）、贫困人口减少、精准使用情况等。

4.2 创新制度管理，制定扶贫专项资金管理办法

从制度和机制上防止扶贫资金被挤占挪用，各地各单位要严格执行上级有关扶贫资金管理规定；建立和完善扶贫资金管理使用的规章制度；严格实行扶贫资金的报帐制管理；广泛推行扶贫资金项目的公示、公告制；对投资额度较大的扶贫项目实行公开招投标；对需要量较大的大宗扶贫物资实行政府采购。

4.3 严格执行扶贫开发规划

切实加强扶贫项目库建设，不断提高扶贫项目质量；要加强对财务人员的培训，不断提高财务人员的业务素质。在此基础上，重点做好五项工作：一是要坚持“四专”原则。对所有扶贫项目资金实行封闭运行管理。做到专款专用、专户储存、专人管帐、专账核算。二是要严格公示制度。采取多种形式，推行政务公开、村务公开，向群众公布扶贫项目资金管理使用情况，自觉接受群众监督。三是要严格拨款制度。坚决按项目实施合同书实施项目管理，按工程实施形象进度和规定程序、规定数额，凭合法手续分期拨款。四是要强化报账制度。全面建立扶贫项目资金专户，推行县、乡、村三级，扶贫办与财政局两家共同参与“三级两部门会审”报账制，坚持凭合法票据报账。五是要强化全程追踪。坚持项目责任制、分片包干制、过程跟踪制，强化扶贫项目资金使用的过程监控，严防扶贫资金流失。

参考文献

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作者简介

刘威（1995—），女，河北金融学院会计系审计学专业学生。

朱晨源（1996—），女，河北金融学院会计系审计学专业学生。

褚瑞（1997—），女，河北金融学院会计系审计学专业学生。