从“霍尔果斯现象”看税收洼地

郑嘉璐

霍尔果斯是一座位于新疆西北部的边境小城，在这个常住人口不足九万人的县级市里，竟然注册有1600多家影视文化公司，其中囊括了光线、华谊、博纳等一众主流电影公司的分公司和子公司。不过，它们几乎全部是有名无实的“皮包公司”。

众多影视公司在这里集结，只有一个目的：避税。

从2010年开始，中国政府为了提振新疆经济，在霍尔果斯施行了企业所得税“五减五免”的优惠政策。符合条件的企业，可以享受企业所得税五年免征的优惠；免税期满后，再免征五年企业所得税地方分享部分。此外，影视传媒、广告、互联网等行业还可以得到一定比率的资金奖励。

有媒体算了一笔账：以一家营业额3000万元的企业为例，每年在霍尔果斯节省的税款就超过200万。如此巨大的税收落差，难怪影视公司这种轻资产的企业会蜂拥而至。

其实，不止霍尔果斯这样享受国家特殊政策倾斜的边疆地区存在这一情况。由于产业政策等原因，即使在发达地区，比如横店影视城所在地浙江东阳、拥有国家数字电影产业园的江苏无锡，都因为税收优惠政策吸引了大量影视公司。有人还给这种影视公司大规模集聚的现象起了个名字：“霍尔果斯现象”。

“税收洼地”

影视公司不是唯一的获利者。像这样通过区域税收优惠政策吸引企业落户的情况在中国并不罕见，它最早可以追溯到改革开放之初。那时，中国正从计划经济向市场经济转变，中央提出“非均衡的发展战略”，也就是让部分地区先富起来。当时市场条件不好，单纯依靠市场无法吸引大量的企业投资，于是中国在经济特区、沿海开放城市、保税区等地推行税收优惠政策，通过减税来吸引外资企业。市场经济体制基本完善以后，东西部差距渐渐拉大，中国又相继推行了西部大开发、振兴东北、中部崛起等战略，通过税收减免弥补这些地区与东部沿海地区的差距。

除了中央制定的税收减免政策，长久以来，地方政府也拥有事实上的税收制定权。这里强调“事实上”，是因为地方政府从法理上没有制定税收法规的权力，但几乎所有的地方政府都制定过各种形式的税收优惠政策。这与改革开放之初，中央想要调动地方政府发展经济的积极性有关。在GDP和财政收入的诱惑下，地方政府习惯于利用税收的杠杆作用招商引资，促进当地经济发展。由于中国区域经济发展差距仍然比较大，经济越是落后的地区越倾向于采取税收优惠的竞争手段，有的省份甚至明确喊出要打造税收“政策洼地”。

最常见的手段有两种。第一是个案减免和税收返还，这是地方政府招商引资过程中较为常用的手段。第二是降低税务部门的征管力度，比如默许企业的偷税漏税行为，或者允许企业缓交税款。严格来说，第二种手段不算税收政策，但它与前者一样，都达到了打造“税收洼地”的效果。

在市场经济体制完全建立以前，税收优惠政策发挥了重要的作用。比如，它为外资的引入创造了条件，加速了经济体制的转变；它刺激企业扩大投资，帮助一些初创企业渡过资金短缺的难关；近些年，为配合国家中西部战略而出台的税收优惠政策也一定程度上缩小了东西部的差距。

不过，随着市场机制逐步完善，这项政策存在的必要性正在降低。简单地说，税收优惠政策能吸引企业，靠的是人为营造特定区域的竞争优势。因此，同样的优惠政策，采用的地区越少，效果就越突出。当越来越多的地区享受到中央或自行制定了税收优惠政策，它就变成了一项普惠制度，区域性差异消失了，作用自然就减弱了。另一方面，统一的大市场已经基本形成，区域税收优惠政策导致的负面效应渐渐显现出来。

市场的决定性作用

企业都是逐利的，哪里是“税收洼地”，哪里就能争取更多的企业投资。为了吸引纳税大户，地方政府之间产生了激烈的税收优惠竞争。举例来说，2009年，全球最大的集装箱航运公司马士基计划在中国中西部地区建立一个区域中心，武汉、成都、重庆等城市都是潜在目标，其中武汉的地理优势最明显，马士基最初的意向城市也是武汉。为了争夺这家世界五百强企业，重庆提出为其减免十年营业税，马士基立刻放弃武汉，转而准备定址重庆。不久之后，成都提出了比重庆更加优惠的政策，最终“抢下”这个纳税大户。

“税收洼地”存在哪些弊端？最明显的是国家税收的流失。对一个城市来说，通过减税引入一家大企业，可以增加地方财政收入；但放眼全国，越多企业享受税收减免，财政收入就越少。据霍尔果斯当地税务部门统计，每年至少有200家企业分别向在此注册的子公司转移2000万元以上利润，造成的税收流失可想而知。

更严重的是，税收减免会扭曲市场，造成企业间的不公平竞争。地方政府自行制定的税收优惠政策其实是一种地方保护主义，税收成本低的企业在竞争中更有优势，也就更容易发展壮大。这样一来，市场就失灵了：优质企业未必能生存下来，市场不欢迎的劣质企业也未必遭到淘汰。

此外，税收洼地对国家统一税制的破坏作用也越来越明显。比如个人所得税，如果高收入群体通过种种手段，在“税收洼地”逃避纳税义务，那么与调节收入差距的初衷就相悖了，这会引发和激化社会矛盾，个人所得税的基本税制精神就会瓦解。

据霍尔果斯当地税务部门统计，每年至少有200家企业分别向在此注册的子公司转移2000万元以上利润，造成的税收流失可想而知。

十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。这是因为中国不再是改革开放初期时的转轨体制，统一的大市场已经基本形成。对中国这样的大型经济体来说，市场本身就有高度的效率，市场竞争越平整，越有利于发挥市场在资源配置中的效率。坑坑洼洼的税制，必然会导致坑坑洼洼的市場，本身就是反市场化的，不利于全国统一大市场的资源配置优化。因此，清理地域间的税收差别非常重要。

中国政府很早就意识到了税收优惠政策的弊端。十年前，政府就依据国民待遇原则统一了内外企业所得税税率。十八大后的2013年，时任财政部长楼继伟曾表示，中国区域优惠政策过多过滥，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。下一步，将清理已经出台的税收优惠政策，原则上不再出台新的区域税收优惠政策。第二年，国务院下发通知，要求全面清理已有的各类税收优惠政策。

但这一政策出现了反复。2015年5月，国务院再次下发通知，要求各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行，没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。

没有“一刀切”地清理税收优惠政策能维护地方政府的信誉，但未来对这一政策的规范不可或缺。一方面，中国已经确立了税收法定原则，政府收什么税、向谁收、收多少等税收基本制度，都要通过全国人大及其常委会立法决定，地方政府不能随意更改。过去由政府主导的区域性税收优惠政策必须转变为由法律主导。另一方面，立法通过税收优惠政策时应该严格遵循区域性和阶段性的原则，将税收减免控制在一定期限、一定地域内。对于新的优惠政策严格控制，对于霍尔果斯这种明显存在避税漏洞的政策则应该及时调整。

有研究发现，“税收天堂”只在低治理能力地区才是占优策略，而在高治理能力地区，良好的公共服务对企业的边际贡献更大，而税收竞争恰恰会抑制公共品增长。未来，地方政府应该把更多精力放在提供公共服务、营造良好的营商环境上，而不是天天想着怎么打造“税收洼地”。