彭水县生态扶贫机制与对策研究

雷艳

摘 要：生态扶贫是由于贫困地区与生态功能区的地理空间重叠而形成的，坚持扶贫开发与生态保护并重，采取超常规举措，通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、创新生态扶贫方式等，切实加大对贫困地区、贫困人口的支持力度，推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。

关键词：扶贫面临的问题；机制构建；对策建议

一、 彭水县生态扶贫面临的主要问题

彭水县是重庆贫困程度最深的四个区县之一，曾有贫困村115个，贫困人口99123人，扶贫攻坚任务重，贫困面积大、分布广、程度深。截至2017年彭水县贫困村减少至12个，贫困人口减少至7000人左右。有效保障3.6万困难群众基本生活，城乡低保兜底3.2万人，易地扶贫搬迁5900人。2017年彭水全县地区生产总值140.8亿元，增长6%，三次产业占比调整为18.9：41.6：39.5，城镇常住居民人均可支配收入26808元，增长9.5%，农村常住居民人均可支配收入10196元、增长9.7%。目前，彭水县在生态扶贫方面还存在着以下问题：

1.生态产业发展滞后

（1）生态农业开发缓慢。彭水县农业生产机械化程度低，特色农林畜产品深度加工技术相对落后，精细加工和知名品牌较少，生态农业技术推广普及困难，农业专业技术人员也相对缺乏。其次，生态农业产业化程度不高。目前彭水县晶丝苕粉、大脚菌等特色产品有了一定的市场知名度，但是产业规模偏小，产业化程度低，带动农户脱贫致富成效不显著。

（2）生态工业建设不足。彭水工业园区生态工业起步较晚，由于投资大，回振周期长，技术要求相对较高，许多投资者望而却步，难以形成生态工业产业链。如果要带动更多的工业企业发展生态模式，需要县政府提供技术支持和税收政策优惠等的支持。

（3）生态旅游竞争力缺乏。旅游业是公认的绿色产业，带动效应明显，但目前彭水县旅游业存在旅游产品不全、宣传广告不到位、旅游资源整合不优等许多不利问题，导致彭水生态旅游的竞争力较弱。除此之外，旅游基础设施建设相对落后。近几年彭水县建成了一些国道和省道，但对于发展旅游业交通便捷程度来说还是比较低的。

2.生态扶贫资金缺乏科学监管

扶贫机构没有进行财权与事权分离的现代管理制度设置，造成扶贫资金使用、项目管理的越位和缺位，增加了扶贫运作成本，降低了扶贫效益，催生了寻租等腐败现象，扶贫资源漏出效应突显。生态扶贫资金拨付不及时大大降低了生态扶贫的效率。资金不及时落实到项目上会导致错过生态项目最佳发展时间，从而使扶贫效果大打折扣。其次，扶贫资源管理体制权责分离。扶贫资金分属不同部门管理，各部门资金按各自行政渠道切块下拨，导致资金划拨方式简单机械，项目配置不切实际，重点不突出，资金使用分散，缺乏监督管理，以致资金到户率低，资金浪费、沉淀甚至损失严重。这种管理体制上的条块分割、责权分离，是扶贫步调不能协调一致的根本原因。

3.生态扶贫配套机制不完善

一是缺乏有力的组织协同机制。生态扶贫涉及一、二、三产业的多个部门，为了提高扶贫效率不同部门之间要协调制定统一的扶贫计划。但受到行政体制因素的影响，各个部门各个职位都有自己的工作合作起来比较困难。二是生态补偿渠道方式单一。生态补偿主要是政府补偿，市场补偿方式比较少；补偿主要来源于上级专项资金，生态补偿中第三方“开发一保护”“破坏一恢复”“受益—补偿”的模式没有实现。再者，生态补偿方式较为单一，主要以资金方式为主，技术、设施、政策等其他方式的补偿比较缺乏。

二、彭水县生态扶贫机制构建

1.推行生态补偿机制

促进生态补偿机制的推广，逐步在各个贫困片区间建立横向生态补偿机制，实现通过生态补偿脱贫一批。首先，注重区域生态保护，维持可持续发展能力与生态恢复力。其次，加强各职能部门间的合作沟通，进一步完善相关政策法规，努力克服不同部门间的政策相悖问题，强化贫困地区的生态科学管理。最后，通过就地吸收转换生态功能区内的劳动力流向，通过资金支持、产业、引进、人力培养等等方式实施补偿以解决其发展问题，努力实现贫困人口的就地脱贫。

2.创新资源整合机制

首先，整合扶贫资源。以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为主线，推动扶贫资源向贫困地区集中。其次，整合扶贫政策，有效整合与扶贫相关的财政、税收、金融、产业和投资等政策，使之相辅相成，发挥合力。最后，整合扶贫项目。精准扶贫项目必须根据贫困地区的情况统一整合，通盘考虑，突出重点，把危房改造、安全饮水、村容整治、医疗保健作为精准扶贫的项目基础，把解决贫困人口温饱问题和发展富民主导产业作为精准扶贫的项目重点，把基础设施建设、人力资源投资、强化科技教育培训、提升农民文化素质作为精准扶贫的项目支柱。

3.完善信息交流机制

精准扶贫作为一项复杂的系统工程，涉及庞大的信息交流数据。建立公开透明、准确有效的信息交流机制，对于有效配置扶贫资源，提高生态扶贫效益意义重大。一是整合原有扶贫信息资源，建立全县扶贫信息监测系统，对贫困村镇、贫困人口进行全方位、全过程的动态监测。二是建立贫困户信息网络系统。在建档立卡基础上，根据扶贫对象发展实际，进行灵活调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，将应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，确保扶贫信息真实有效。三是搭建社会扶贫信息服务平台，定期发布贫困地区、贫困人口相关的数据及扶贫政策，促进贫困地区的需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿的有效对接，引导社会扶贫资源在贫困地区精准配置。

三、彭水县生态扶贫对策建议

1.培育区域生态产业链，以产业带动扶贫

实现扶贫成果的长效化是推动贫困治理的关键，而生态产业能够为贫困地区提供长期发展的动力源。打造生态产业品牌，提升贫困群体的参与度，让贫困群众在生态产业发展的过程中直接受益。有机农业与有机农产品开发、生物资源开发、生态农业及其加工、传统民间工艺品的绿色化开发等均属于生态扶贫产业的范畴。林下经济是生态产业扶贫的典型，是借助林地的生态环境及景观资源，开展林下种植、养殖、林下产品初级加工、林下休闲旅游等复合生产经营活动。生态旅游以及乡村休闲旅游是生态扶贫产业的重要组成部分，旅游的吃住行游购娱等活动对旅游区相关产业发展带动作用明显。

2.落实生态移民搬迁

生态移民搬迁是精准扶贫的主导方向之一。通过充分的评估论证，甄别出部分不具备足够发展空间，生态环境脆弱，扶贫工作难度过大地區的贫困群体实施易地搬迁。一方面，将移民搬迁与新型城镇化发展相结合，解决生态搬迁群体的去向问题。而另一方面结合土地流转与区域规划等一系列工作盘活相关资源，解决生态移民的生计问题。此外，协调民政、教育、扶贫等相关部门进行综合管治，着力解决生态移民在迁入新地后的一系列社会融入问题。

3.通过生态服务消费市场化，使生态服务供给区居民获得维护生态的合理回报

生态产品不仅仅是直接从自然获取的实物，更包括环氧资源、气候调节、碳储备、生物多样性等服务功能，由此形成的服务消费市场是生态扶贫的重要组成部分。通过生态服务消费的市场化，生态服务供给区居民维护生态所支付的成本可以获得合理回报，相对应的享受生态服务消费的群体应有合理的支出。碳汇产业可成为生态服务消费领域对服务供给区居民给予合理回报的重要产业形态。例如，通过森林碳汇、草原碳汇、湿地碳汇等碳交易形式获得经济效益。

四、结语

根据生态资源富集型贫困和生态资源退化型贫困的不同特点，采取有所侧重的扶贫方式。彭水县内兼有这两种类型的贫困区域，但以资源退化型区域为主。生态产业扶贫和生态服务消费扶贫为主的生态资源富集型贫困。生态扶贫的着力点在林下经济开发、天然林管护、生态农业与有机农林业和生态旅游、等。生态资源匮乏型贫困是针对荒漠化和石漠化类环境脆弱区，森林等植被覆盖率低，生态环境承载力低，如果为了发展而过度垦殖，会造成生态环境地再破坏。针对这一情况的生态扶贫应以生态建设项目为主，辅之以生态移民，将生态产业与碳汇产业相结合。

参考文献：

[1]广西贫困县脱贫路径研究[D]. 杜聪聪.广西师范学院 2017.