“留置”取代“双规”，今后如何反腐

肖婷婷

2017年12月26日，杭州市某机关下属事业单位工作人员余建军贪污案在杭州市中级人民法院开庭审理。余建军因犯贪污罪被判处有期徒刑15年，并处罚金200万元，扣押冻结在案的财物没收并继续追缴赃款。

这起看似寻常的职务犯罪案件，其实与监察体制改革试点工作密切相关——此案正式移送杭州市上城区检察院审查起诉前，由新成立的上城区监察委员会立案调查。2017年3月17日，上城区监察委员会依法对余建军作出立案调查决定，并对其采取留置措施。

这也是全国首例监察留置案。

不仅是普通的事业单位工作人员，即使是拥有更大权力的政府官员，在违反党的纪律和国家法律法规后，也会被采取留置措施一一2018年1月4日上午，四川省遂宁市举行了市监察委员会成立大会并挂牌。会后，市监察委员会即召开会议，经集体研究决定并报上级批准，依法对涉嫌严重违纪违法的大英县政府副县长，县公安局党委书记、局长陈小平采取留置措施。

党的十九大明确提出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。“双规”我们听得不少，但留置则更是一个反腐领域的新鲜词汇。这两者到底有什么区别？何种情形下可以采取留置措施？需要遵守哪些程序？如何保障被留置人员的合法权利？

“双规”和“留置”的区别

近年来，特别是党的十八大以来的反腐实践中，“双规”发挥了举足轻重的利剑作用。数据统计，截至今年6月底，十八大以来，共立案审查中管干部280多人、局级干部8600多人、县处级干部6.6万人。

在我国，除纪委以外，反腐队伍还有另一支重要的人马一一1995年，最高人民检察院反贪总局正式挂牌。近20年的工作历程中，反贪部门查办了一大批有影响的贪污贿赂犯罪大案要案，也呈现出专门化、正规化、法治化的优势。但由于反贪局脱胎于检察机关原经济检察部门，接受双重领导，与纪委工作存在重合，工作中难免会出现一些问题。

于是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部门及检察系统相关部门，成立一个监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，形成一个兼容处理党纪、政纪和法纪在内的反腐机构？

而国家监察體制改革，无疑呼应了这一需求。它重在组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

与“双规”相比，留置扩大了监察范围，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。同时，通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据，而此前，通过“两规”取得的口供笔录移送检察机关后还需要由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据。

留置让权力行使更规范，边界更清晰

留置是监察法规定的监察监管能采取的12项调查措施里最受瞩目，具有限制人身自由的强制力。在规范监察机构留置权的使用方面，监察法明确：调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。

监察法明确，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的”等情形时，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。同时，监察法规定，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

从试点省份看留置的细枝末节

作为国家监察体制改革的三个试点省份之一，浙江为监察法的制定提供了实践素材。

监察法规定留置是在特定场所。浙江的实践，一是，原来纪委办理党员纪律审查的场所，也叫“两规”场所，现在继续运用为留置场所。二是把公安机关管理的看守所里的部分设施进行改造，成为留置场所。开辟成留置专区后，不再是看守所。

留置开始后，被留置对象会被安置在一个相对舒适的地方，条件和看守所完全不是一个概念，生活起居设施比较舒适，也非常安全，饮食也有保障。他们被留置过程中，生活需要甚至是特殊需要也是会被重视的，比如有些人需要定期服药，工作人员会向他们提供降血糖、降血压等日常药。一些人每天还会进行必要的医疗检查，比如量血压，有必要的话，还可以去医院就诊。

留置是在24小时监控下，从留置的第一分钟到解除留置前的最后一分钟都处在监控之下，也就是“全程留痕”，谈有关问题要录音、录像，这比以前检察机关侦办职务犯罪案件要求更高。同时，公安机关也要对留置场所进行24小时监控。对留置场所和人员监控的一块屏幕，既有监察委案件管理室在看，也有公安机关在看。这也是一个制约关系。另外，留置期间的谈话、询问的实行也是有严格规定的，在夜里11点前必须结束谈话，保证被谈话人的休息时间。

另外，在留置期间，律师不能介入的原因，浙江省监察委员会主任刘建超解释说：

第一，留置是监察措施，监察委员会不是司法机关，监察机关履行职责的法律依据不是刑事诉讼法。刑事诉讼法是有规定法律援助的。

第二，更重要的是职务违法、职务犯罪调查工作的特殊需要决定的。职务违法、职务犯罪最多的表现就是行贿受贿，行贿受贿很难拿到物证，多数都是言辞的证据，要想被调查对象如实交代情况，这里最大的挑战就是串供、隐藏证据，甚至销毁证据。那么，我们在调查过程中要排除可能出现的干扰。同时，像这样的案件，往往涉及一些机密、秘密的事情，律师也不宜介入。

第三，有关案件在监察委移送给检察机关，进入司法程序之后，律师完全可以介入。在司法阶段，被调查人是能够充分享受到他们希望的法律援助的。