宅基地自愿有偿退出实施途径研究

宋真真　安济文

摘 要：本文介绍了宅基地自愿有偿退出的开展思路，实施途径以及相应的保障措施。

关键词：宅基地；自愿有偿退出；实施途径

中图分类号：D651.1 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20180431066

背景

随着我国城镇化的不断发展，大量农村人口涌入城市，城市人口快速增长、城镇用地紧张，农村建设用地闲置，加之近年来地方政府对宅基地的松散管理，造成了当前农村宅基地“一户多宅”、“面积超标”、违法占用、闲置空置宅基地等现象，亟需在土地管理尤其是农村土地管理中进行解决。如何使宅基地得到有效配置，保障农民宅基地用地物权成为近年来关注的焦点。针对当前农村宅基地存在的问题，国家推进农村土地制度3项改革试点。当前，农村土地三项改革进入新阶段，2018年3项改革将全面深化，笔者依据当前试点开展情况对宅基地资源有偿退出实施途径进行总结研究。

1 宅基地自愿有偿退出的开展思路

1.1 总体思路

深入贯彻十八届三中全会通过的《中公中央关于全面深化改革若干问题的决定》精神，以“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”为目标，在充分尊重农民意愿的前提下，引导集体经济组织积极探索宅基地自愿有偿退出机制，增加农民的财产性收入，保障农民权益，建立公平的土地增值收益分配机制；统筹城乡发展，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，进一步完善农村宅基地管理制度，提高农村建设用地节约集约利用水平，缓解耕地保护的压力。

1.2 具体思路

依据农村集体土地确权登记发证成果，全面摸清现有宅基地使用情况，依托户籍制度改革以城镇化途径引导宅基地退出、农户自愿转为城镇户口，获得退出宅基地及承包地的货币、住房或其他补偿，并在就业、户籍等方面给予保障。退出的宅基地优先保障农村发展建设用地需求，需要进行整治的，整治后产生的建设用地指标和新增耕地指标可以分别通过城乡建设用地增减挂钩或农村土地交易所进行统一交易。

2 宅基地自愿有偿退出实施途径

《节约集约利用土地规定（草案）》二十七条提出，农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。由此可以引申出出宅基地自愿有偿退出的前提是宅基地闲置，意在实现农村建设用地的集约节约利用。根据各地试点开展的经验，自愿退出其农村住房及宅基地转为城镇居民的，其农村住房及宅基地、宅基地使用权范围内的构（附）着物（以下简称“宅基地及建（构）筑物”）等均可实行退出再利用。因此，宅基地有偿退出的范围包括自愿退出转为城镇居民的农民宅基地，还包括 “一户多宅”闲置的宅基地和面积超标、违法占用的需清退的宅基地。

2.1 宅基地退出的模式

开展的宅基地退出的模式主要有2种模式：开展村庄整治形式，通过统一的规划设计和基础设施建设进行村庄改造，统一村民宅基地的使用标准，将闲置、超标的宅基地退出统筹再利用，这种模式优势在于提高了农村建设用地利用率，改善农户的生活条件，不影响农民的生产活动，不改变农民对宅基地的使用权，不存在对农户的安置问题。但这种模式投入较大，退出的宅基地指标可能有限；由政府引导的城市化进程的宅基地退出，主要有城中村治理和宅基地换房。这种模式是推进城镇化进程的一种手段，通过农户进城，将农户城镇化，引导宅基地有序退出，这种模式优势在于整村推进宅基地退出，能改善农户生活水平，提高建设用地集约节约利用水平。但对于农户的安置补偿是个大问题，需要一系列完善的政策措施保障农户的生存生活。

2.2 退出宅基地的处理

《节约集约利用土地规定（草案）》对农村闲置宅基地退出后的用途做了部分规定。草案二十八条提出，“退出的农村宅基地依法优先用于满足本集体经济组织成员符合规定申请宅基地的需求，或者按照有关规定进行整理、复垦和利用”。

2.2.1 退出宅基地的再利用

对于退出不再利用的的土地，可按照国家及地方农村建设用地复垦项目管理规定进行复垦。复垦方式可以由复垦义务人自行复垦或者由政府主导组织委托统一的土地整治机构进行复垦。对退出后继续利用的土地，按照国家及地方相关政策优先保障农村发展建设用地需求。剩余的农村建设用地和复垦产生的建设用地周转指标通过城乡建设用地增减挂钩或多元统一的农村产权交易试市场进行流轉使用。

2.2.2 宅基地退出后的流转

建立多元统一的农村土地市场，完善相关法律制度，允许节余的集体建设用地进行流转。针对农村集体经济组织所有的土地。可以参照国有建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和乡镇企业等的建设。针对农户具有使用权的承包地、房屋、合规面积的宅基地，可以在农村经济组织统一的前提下通过农村土地市场进行出租、抵押并获得财产性收益。针对不再利用的宅基地复垦后产生的耕地指标，可以在市场中申请交易。还可探索将农村集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房置换为股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房，使农村集体经济组织和农户充分享受农村土地的增值收益。

2.2.3 退出宅基地的补偿

退出宅基地的补偿方式补偿方式主要有货币、住房2种方式，在此基础上各地区还可根据各地情况对退出农户城镇化过程给予就业、住房等一定的政策扶持。

2.2.3.1 货币补偿

货币补偿是指以现金的形式对自愿退出农村宅基地的农民进行补偿。农户自愿放弃原宅基地的，由当地政府按不低于当地征地补偿标准的价格进行补偿后，交由原集体经济组织复垦。腾退后的农村宅基地置换为城市建设用地的，土地出让金收益全部用于补贴农民购房。

2.2.3.2 住房补偿

可以采取集中还建方式进行补偿。对自愿到中心村建房的农户，可免费置换规划规定的宅基地面积。原宅基地面积超出新居宅基地面积部分，可享受相应土地转让补偿；新居宅基地面积超出原宅基地面积部分，按相关政策补缴相关税费。另外也可以采用以整理规划为推力，通过乡村规划和基础设施建设的完善等措施，对农民退出旧宅基地进行建设性补偿；

2.2.3.3 政策扶持

对自愿放弃宅基地进入城镇居住的农户，享受转让补偿。其中，进入城镇购房的，有经济适用房的，可享受经济适用房政策；无经济适用房的，减免农户购置商品房的相关地方性税费。

2.2.4 退出宅基地所需资金的筹集

宅基地自愿有偿退出资金主要用于对退出农民的安置补偿上，其资金来源主要有2个方面：腾退的建设用地流转带来的土地出让收入。如开展城乡建设用地增减挂钩，节余指标优先用于小城镇和新农村建设，出让收入用于拆旧区农户的补偿，增值收益及时全部返还农村；开展退出宅基地抵押等，建立土地信托平台，通过对退出的宅基地或农户的承包经营权进行抵押担保等方式筹措周转资金，建立宅基地宅基地抵押信贷模式：实行贷款承接人，签订四方协议“信用社、借款人、债务承接人、村委会”，对抵押金额和抵押的利息等制定优惠政策，激发市场及农户的积极性。

另外，对已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，政府可从相关收益的费用如耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发等中给予农户补偿获奖励，补偿或奖励可按照退出宅基地面积一次性或每年给予。

2.2.5 退出宅基地涉及的其他问题

农户在退出宅基地时还涉及其承包的土地的处理问题。针对承包经营权的处理可设定一定年限的过渡期，在过渡期内农户可根据自己主观意愿选择对承包经营权的处理方式：退、不退或什么时候退。农户退出宅基地进城后若符合城镇保障性住房准入条件的可纳入保障性住房的保障范围。若农村家庭部分成员转为城镇户口的可继续保留承包地，继续享有承包地的经营权、使用权以及收益权，也可以把自己的承包土地自行流转给农村集体经济组织的其他农户，也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务机构代为流转。

3 宅基地自愿有偿退出实施途径的保障措施

3.1 政策保障

依据现有试点经验进一步细化宅基地管理制度和退出政策。根据城乡不同的地域特点，修订农村宅基地面积标准和人均用地标准，规范控制宅基地和村庄建设用地规模；严格执行国家“一户一宅”制度，探索建立宅基地的有偿使用制度，强化约束机制；制定多样化的补偿方式和合理的补偿标准，建立规范有效的宅基地退出指标的利用及利益分配機制。

3.2 组织保障

加强组织领导，成立由主要领导为组长，财政、发改、国土、城建、信访、农业、水利、民政、社保等部门及乡镇主要负责人为成员的农村宅基地自愿有偿退出试点工作领导小组。领导小组下设办公室，负责协调衔接并抽调有关部门技术人员开展日常工作。各乡镇、街道要建立相应的工作机构和专项工作队伍，制定出台本乡镇、街道的实施方案，全面落实农村宅基地自愿有偿退出工作。

3.3 制度保障

结合本地实际，因地制宜进一步完善户籍、就业、医疗、养老、住房保障等配套制度，确保农户自愿退出宅基地无后顾之忧；在坚持“整体规划、分步实施、稳妥推进、风险可控”的前提下，建立规范的监管制度、奖惩制度和协调制度，确保宅基地退出工作健康有序推进。

作者简介：宋真真（1984-），女，工程师，硕士研究生，研究方向：土地利用、土地规划等。