塔里木河流域水权管理现状及对策探析

(新疆塔里木河流域水政监察分队，新疆 库尔勒 841000)

1 塔里木河流域“四源一干”水资源概况

塔里木河流域是包括九大水系在内144条河流的总称，来水主要是靠冰川融雪汇入河道，多年平均天然径流量398.3亿 m3。在西部边陲气候干旱，降雨稀少的恶劣环境下，形成了天然的绿洲，成为了阻挡沙漠和风沙的侵袭、保护人类赖以生存的绿色天然屏障。流域内的“四源一干”是指阿克苏河、叶尔羌河、和田河、开都—孔雀河以及塔里木河干流。“四源流”多年平均天然径流量分别为95.33亿 m3、75.61亿 m3、45.04亿 m3和40.75亿 m3。合计256.73亿 m3，占流域年径流总量的58.9%。塔里木河干流的来水量是由“四源流”汇入形成。另外，地下水资源与河川径流不重复量约为18.15亿 m3，分别为11.36亿 m3、2.64亿 m3、2.34亿 m3和1.81亿 m3。见表1。

表1 四源流水资源总量统计表 亿 m3

2 流域水权管理现状及评价

塔里木河流域多为游荡性河道，两岸开挖及引水口较多，耗水量较大。多年来，由于取用水单位或个人为了自身的经济利益，生态环境保护思想淡薄，流域内边节水、边开荒扩大耕地面积的现象时有发生，挤占生态环境用水发展经济的现象还十分普遍。在这种情况下，对水资源进行合理配置和优化显得尤为重要。从2001年开始，塔里木河流域开始探索、尝试着对水量进行分配，实行水量统一调度，并付诸于实践。认真贯彻执行《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案等方案》，通过在不同保证率来水的情况下，分配“四源一干”来水与泄水控制断面区间耗水量和各用水单位的区间耗用水量，以此来确定关键控制断面下泄水量。每年，各地(州)、师与塔里木河水利委员会签订用水协议，将限额用水指标纳入考核目标，通过水量统一调度的实施，来实现各区域及生态耗用水量的合理分配，从而在流域内实现用水总量控制。流域不同保证率年份的水量分配方案表2所示。

为了对水资源进行科学调度、合理配置，塔里木河流域按照批准的水量分配方案，编制了年度水量调度方案、汛期水量调度预案，结合每年来水多少，按照多退少补、滚动修正的原则，按旬、月对水量实时科学调度、合理分配，在汛期6-9月，为了实现对河道来水的有效控制，时时调整计划，下达调度指令。对各地(州)、师的耗用水进行逐旬结算，上旬超出的用水量在下月进行扣除，未超的结余在下月补足。同时，还建立了水调例会制度，对流域水调工作及时研究、部署；成立了各级水调组织机构，对灌区用水情况进行监督，采取驻点督查、巡回督查、突击检查等方式，强化水量调度指令落到实处，以确保限额用水目标的实现。

但流域内主要依靠传统的行政、水量调度作为管理手段，手段较为单一，经济、技术等管理措施相对还比较滞后，“四源一干”不按规划扩大灌溉面积增加用水，超限额用水还没有得到完全遏制，水资源承载力不足、为了自身利益抢占、挤占生态水等现象依然存在，现有的水资源量越来越不能满足经济社会的发展。经统计整理相关资料,具体结果如表3所示。

3 流域水权管理存在的主要问题

3.1 水权概念的法律界定不明确

目前，人们对水权的理解和观点还没有统一。一种认为是指水资源的使用权、收益权。另一种认为是水资源所有权，究竟如何理解水权，如何通过水权理论来加强水资源的科学管理，现行的有关法律法规尚缺乏明确的界定，甚至在整部《水法》中没有出现水权的概念。水资源属于国家所有，但对于水资源的其他权能和完整的水权概念缺乏目前没有明确的界定，影响了水资源权属管理工作的开展。

3.2 水权流转机制不完善

塔里木河流域作为自治区水行政主管部门派出机构和执行机构，现阶段，是通过行政手段进行调控，对水资源进行合理、优化配置。流域内初始水权界定不明晰，水权转换指标流转工作尚未开展，跨地(州)、县(市)及兵团区域等流转机制还没有建立，水量分配主要依靠行政手段，管理方法和措施还比较单一。造成未转换或者原本属于生态水的水权指标被挤占、抢占，生态环境遭到破坏。

3.3 水资源补偿机制尚未形成

塔里木河流域水资源担负着农业、工业及生态环境等任务，水权的转让不仅仅涉及到转让方和受让方，而且有可能影响到该部分水体其他原有功能的影响。目前，还没有把塔里木河流域生态作为一个重要的用水户公平发对待，长期以来，经济社会系统挤占生态系统用水的现象仍旧存在。从而损害第三方生态环境的利益。所以不仅要明确清晰的界定各方初始水权，还要强化生态环境保护。建立水资源有偿使用和水权有偿转让制度，以及水资源补偿机制，对水资源开发利用和水权转让中的受损方给予补偿。

表2 不同保证率年份水量分配方案 亿m3

表3 2001-2010年塔里木河流域“四源流一干”超限额用水量统计表 亿m3

3.4 水价形成机制不健全

水价不合理，水价形成机制不健全，也是影响水权制度改革的一个重要因素。现阶段，塔里木河流域水价仅中只有工程水价，没有考虑到资源水价和环境水价，远远达不到国家所规定的成本水价标准，得不到水价应有的合理补偿，与当前水资源的稀缺程度极不适应。造成资金投入不足、水利工程设施薄弱、工程老化等问题，制约着流域生态和社会经济的发展。

3.5 地下水资源还没实现统一管理和配置

塔里木河流域内地下水按照归属地原则，是由各地、州、师自行管理，由于地下水没有开发利用水指标限制，未纳入用水总量控制。加之，目前只能对河道管理范围以外1公里以内河道进行监管，使得流域内地下水资源开发利用严重不平衡，出现地下水超采地表水被掠夺式强迫补及地下水的现状，造成了地表水限额指标用不完，地下水严重超采的矛盾，影响了水量分配和水资源管理。

4 流域水权管理对策及建议

4.1 建立水权管理机制

充分发挥塔里木河流域水利委员会的作用，以塔里木河流域水利委员会为主导，各地州、兵团师共同参与研究，依据流域规划、实施最严格的水资源管理确定的总量控制、定额管理指标体系，结合每年塔里木河流域水量分配方案明晰水权，对水权进行初始分配。分配时，统筹兼顾区域、河道上下游等各方利益。在水权、水量交易转让时，双方要以自愿为前提，民主协商，合理分配水资源，确保公平、公开、公正的交易水权。同时，水权转让是权利和义务的转移，受让方在取得权利的同时，也要承担相应义务。

4.2 建立责任考核制和配套制度

在流域内对用水总量进行控制，区域用水管理实行行政首长负责制，建立行政首长责任追究制度，将流域水量分配方案和水权分配工作落实情况纳入各级行政首长责任考核。同时，建立和完善《水权、水量和水市场建设实施方案》、《水权、水量交易管理办法》、《水权、水量交易资金管理办法》等相关配套政策和制度。

4.3 明确水权，引进新约束机制

流域各地州的水权、水量需合法取得和保护。通过各控制节点，每个用水户限引规定水量，其余下泄生态用水，这样不仅有助于生态环境的改善和恢复，而且每个用水户都受到用水的约束。分配初始水权后，各区域水权不宜新增。对超出规划灌溉面积指标的部分不予分配水量，流域内水资源紧张的需水方可以通过引进高新技术节水或从已有水权的用户手中转让得到。这样不仅可以激励各用水户节约用水、提高用水效率，还有利于生态水权的稳定。

4.4 利用水价经济杠杆，积极培育水市场

建立水权转让审定及转让的程序及审批、公告、利益补偿机制、水市场的监管等制度和运行规则。尝试建立水权、水量交易平台，充分发挥水权，水量流转交易市场功能，实行一站式服务。鼓励农业用水单位和个人将所节出的水权、水量以市场交易的方式向新增的第二、三产业用水交易。同时，政府可以和有资本的公司合作成立供水公司，尝试着在建设水权转换过程发挥市场主体和社会资本，提高政府的投融资能力和管理能力。

4.5 实施水票制(现水现价制)

水票制是通过用水户按照配水定额和新的水资源费征收标准先提前购买水票，凭水票供水。其目的是提高用水户的水商品意识和限额用水、计划用水、节约用水意识，在现有水资源基础上谋求发展，保障水资源配置方案的落实。塔里木河流域水资源统一管理起步较晚，需大胆探索，开拓创新。可先在塔里木河干流尝试推行水票制，塔里木河干流可先从土地经营大户及大的用水单位试行，然后逐步推广实施，最后在全流域实行水票制。

4.6 科学规划，强化地下水管理

把握好水资源开发利用的总体布局，进行科学合理规划，研究地表水和地下水联合配置方案，制定地下水超采区控制指标和治理任务，从控制地表水过渡到对水资源的总量控制。同时，按照“优先利用地表水，严格限制开采地下水”的原则，划定地下水限采和禁采区域，严格限制禁采区的地下新增取用水，逐步消减在超采区已有的取水井数量和规模，以实现水资源的统一管理和合理配置。

5 结语

目前，塔里木河流域水权水市场建设还处于探索阶段，存在初始水权界定不明晰、法律制度不健全、水资源监控能力不足等困难和问题。建设水权水市场，虽然必要和紧迫，但也要结合实际，考虑流域内实施的可行性和复杂性。因此，必须正确把握和处理好政府作用与市场机制的关系、效率与保障公平的关系，做好顶层设计与实践探索的关系。在实践中大胆探索和试点，通过水权交易推动水资源依据市场规则、市场价格和市场竞争，合理配置水资源，改变现有的挤占生态用水状况，实现水资源效益最大化和效率最优化。