上海社会力量参与社区教育的现状及对策

李珺 杜君英

摘 要 建设服务型政府的背景下，国家鼓励社会力量参与社会公共事业。社区教育作为一项社会公共事业，其壮大与发展仅靠政府的力量远远不够，需要吸纳各种社会力量广泛参与，不断提高公共产品供给的质量和效率，满足人们多元化的、更高层次的学习需求。在相关政策的大力倡导和推动下，上海社会力量参与社区教育实践无论从数量、方式、类型、途径方面都有了初步成效，但从目前总体情况来看，还存在着社会力量参与程度不均衡，参与积极性不高等诸多问题，需要政策上的支持、机制上的突破以及制度上的进一步明确。

关键词 社会力量；终身教育；上海；社区教育

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）33-0062-05

一直以来，政府行政力量推动是社区教育的主要发展模式。在政府强有力的推动下，上海市 社区教育蓬勃发展，学习场所、学习资源、师资队伍有了根本保障，对于提供社区居民的学习机会，实现教育公平正义起到至关重要的作用。

随着近几年社区教育的深入发展以及建设服务型政府的大力推进，愈来愈多的认识到：单凭政府的行政力量难以承载社区教育可持续发展的重负，庞大人口规模的结构性学习需求和个性化学习需求，必须要积极发挥社会力量的资源优势，吸引其积极参与到社区教育发展中来。这既是现代政府职能转变的需要，也是满足人民群众日益增长的多样化学习需求的需要，成为当前和未来一段时间社区教育发展的主要任务和重要趋势。

一、上海社会力量参与社区教育的主要特点

2006年，上海市委、市政府在《关于推进学习型社会建设的指导意见》中提出“坚持政府主导与社会参与相结合”的发展思路，近两年，随着政府行政体制改革的推进及有关联合国教科文组织、教育部、上海市终身教育、老年教育等政策文件的相继颁布，“激发社会活力，吸纳社会力量参与”成为社区教育发展的重要任务。

上海市在社会力量参与社区教育方面积极探索、努力实践，初显势头。据不完全统计，2006-2015年，全市各区县开展“吸纳社会力量服务社区教育”的实验项目达36个。2013年至今，市戒毒局、城市规划馆、陈云纪念馆以及中国银行等一些大型金融企业都不同程度参与到社区教育，积极为社区居民开展相关教育及文化服务。经过多年的摸索与实践，上海在社会力量参与社区教育方面已逐漸形成了自己的特点与经验。

（一）参与数量和类型逐步增加

随着实践的逐步深入以及社会参与、社会责任意识的逐步增强，近10年来，上海参与社区教育的社会力量数量和类型也在逐步扩大，自一开始以中小学校、部队为主，逐步到吸引机关、行业组织、高校、企业参与社区教育事业中来，再到越来越多的民非组织和专业化的社会机构也开始广泛深入地参与社区教育。

高校是参与社区教育的重要社会力量。在学习场所、课程体系、师资力量、活动开展、志愿者服务等方面给予社区教育充分的支持，弥补了社区教育师资、场地以及学习资源的不足。截至2015年，上海市学习型社会建设指导办公室已经同复旦大学、上海交通大学、同济大学等18家高校以及上海中成协培训中心等单位先后开展了5期的社区教育资源建设合作，已建课程共计59门。高校教师也成为社区教育志愿者队伍的重要来源及补充。

企业参与社区教育最为典型的案例是上海市教委与中国银行上海分行进行合作签约，开展绿色账户积分兑换社区教育学习课程项目、金融知识及防诈骗老年教育课程项目、促进金融知识学习团队建设项目以及老年教育艺术成果展示项目。此外，在区级层面，杨浦区通过创设企业参与社区教育等各项平台，探索制定各种制度以推动辖区内科技企业参与社区教育也让人耳目一新。

在民非机构参与社区教育方面，调查发现：大部分的民办教育机构以课外辅导类以及文化艺术类培训为主，生源为中、小学生群体，因此周一至周五的白天时段大多数教室处于闲置状态，教育资源存在较大浪费。因此引导民非教育机构参与成为社区教育内涵发展的重要途径。近些年来，随着国家及地方政府各项鼓励政策的相继出台也为民非教育机构参与社会公共事务提供了重要契机，越来越多的民非教育机构积极参与到社区教育的行列中来。“社会学习点”成为上海民非机构参与社区教育新的创新点。

（二）参与方式由简单到成熟

在社会力量参与的初期实践中，由于缺乏政策的有效支撑，政府补贴无法购买社会组织服务，因此社会力量参与的方式比较简单，主要以契约的方式实现双方合作、资源互补，但是这种合作往往源于人脉关系而非制度，难以长期有效地进行下去，而且合作也只限于场地开放、举办活动等简单的外部形式。现阶段，由于国家政策层面的鼓励和支持，政府购买服务的方式逐渐成为政府提供公共服务的一个重要途径，因此，社会力量参与的方式也逐步成熟和规范。通过项目合作、招投标的方式，参与到社区教育管理实施、策划运营、课程开发、师资建设等各个方面。从单纯的场地资源开放到借脑借力推进社区教育，从依靠人脉关系开展合作到依靠制度安排的转变。例如：上海市杨浦区延吉新村街道以购买服务方式，通过招投标、交由相关有诚信有资质的社会组织签约委托管理，街道则重点做好监督、协调、服务工作。2015年，上海新途社区健康促进社与延吉街道办事处合作，在社区内分别设立六个“常青藤健康服务站”作为项目的资源中心开展社区健康教育。

（三）参与程度逐步由浅到深

社会力量参与初期主要表现在辖区内各单位、社会组织场地资源向社区开放；整合智力资源开展讲座、社会实践等各类志愿者活动；邀请各单位、社会组织参加社区举办的各类学习交流、共建活动、文艺演出等。社会力量参与只涉及到终身教育外圈的一些事务，还没有真正承接其政府转移的公共事务职能。没有深度参与到社区教育的核心部分。在国家各项有利政策的大力推进下，社会力量参与社会公共事务的积极性不断提高，参与面不断拓宽，参与程度逐步加深，社会力量中的人才、资金、设施、技术、项目、经验、品牌等资源优势逐步融入到社区教育领域并服务于社区居民，参与到社区教育公共产品提供和公共服务中来。例如：上海市普陀区宜川路街道社区学校在社区教育发展中引进非遗文化保护项目，吸引了社会资本的大力支持，辖区内等两家企业每年都投入了5万～10万元匹配的资金以推动传统文化技艺的传承工作，拓宽了社区教育的资金来源。

（四）参与途径由单一到多元

社会力量参与社区教育最初的途径比较单一，比如仅实行场地和设施开放。如今其参与途径逐步拓展，大致有以下四个方面：一是社区内需型参与。基于社区的内在需要，在社区中开展丰富多彩的文化、体育、娱乐活动，丰富社区生活、提升社区活力。例如，社会力量办学机构参与承办读书活动、社区全民健身节、社区文化活动、社区亲子活动。二是政府主导型参与。配合政府任务要求或配合社会性大型活动展开，如由协会等社会团体承办的一年一度终身学习节活动。三是项目引领型参与。通过承接项目而参与社区建设。比如：徐汇区凌云街道创设“凌云生态家”项目，在这一项目的引领下，注册诞生了徐汇区凌云绿主妇环境保护指导中心，这一民非组织通过积极发展“绿主妇”队伍，在辖区各街道开展生态环保主题教育，从而实现社区环境治理。四是平台搭建型参与，通过建立枢纽型社会组织，使社会组织参与社区教育。如杨浦区民政局、老龄办牵头，按照“政府主导，社会参与“的原则，委托承启老年教育发展中心运作老年大学，提升以老年大学为载体的承启书院平台建设，政府将角色转变为“资源支持者、目标设定者、服务监管者”，而社会组织则在所有权不变的条件下，对老年大学进行托管运营，直接提供各类教育服务。

（五）参与效应由松散到集合

以往谈到社会力量参与社区教育，往往只涉及到某一所学校或某一家辖区单位等社会力量的个别参与，或者多个社会力量的分别参与，参与力量之间缺乏系统有效的整合，对社区教育的发展未能形成有效合力。而今，在促进社会力量参与社区教育方面出现了一种新的路径与方法，即采取共同体式方法，让不同类型社会力量聚合在一起，通过发挥各自的资源优势共同参与到社区教育。比如2013年，杨浦区通过“1所高校+1家企业+1个街镇=1个专题性社区教育基地”的合作共建模式就是典型代表。以“智慧健身”社区教育基地为例，杨浦区五角场镇、上海体育学院、上海泛亚生命科技有限公司三方结盟形成合作团队，上海体育学院的教师团队利用本校与社区教育相关的武术表演、舞蹈编导、艺术体操等相关专业资源，设计居民健身活动课程；泛亚生命科技有限公司则提供基金、员工志愿者和生命科技知识普及讲座等资源，三方还共同合作编撰了《社区居民健身指南丛书》。通过共同体式参与，使得资源整合、优势互补，促使社会力量参与的社会效应进一步集聚。

二、上海社会力量参与社区教育面临的主要问题

总体而言，上海在促进社会力量参与上开展了一些创新探索，高校、企业、社会组织以及其他社会力量均有不同数量、类型、层级、程度、途径参与社区教育，但不容回避的是：从更大范围的资源进入、更加有效的资源利用、更为常态的资源保障来看，社会力量参与社区教育还很有限，体现在参与程度不够均衡，参与内容比较狭窄，参与积极性不高，参与的体制机制有待突破等方面。

（一）社会力量参与社区教育总体表现不均衡

一是区县、街镇之间发展不均衡。不同区县由于领导认识和重视程度的区别，反映在利用社会力量参与社区教育方面各有不同的做法。相对比较重视的区县，在引领社会力量参与社区教育探索方面起步早、举措实、成效显。比较突出的如：杨浦区致力于“深化三区联动机制，推进学习型城区建设”，静安区大宁路街道“培育社会组织服务社区教育”等在利用社会力量参与社区教育方面坚持不懈、深耕细作，取得持续创新发展。而有的區如金山区、青浦区尚未开展此方面的工作。

二是不同社会力量参与的不均衡。不同社会力量参与社区教育的数量、种类、积极性、程度和效果存在明显差异。比如杨浦区，相对于参与状况较好的高校、中小学、社会组织而言，企业参与社区教育方面还不够。目前虽有一些企业已参与，但覆盖面还不够，这与部分企业负责人的认识和重视程度以及积极性不高有关。

三是参与社区教育程度的不均衡。全市各区在推动社会力量参与社区教育方面参差不齐，深浅不一。有些区县、单位在推动社会力量参与方面建立了体制机制，比如杨浦区成立“学习型社会建设项目联合体”，成员包括十余所高校、六家企业和两家研究单位，定期召开例会，研讨社区教育工作；静安区成立“学习型城区建设联合会”，建立学习资源联盟，对全区各类教育社会组织和其他教育资源进行梳理，建立区域教育资源信息库。而有些区由于尚在起步阶段或工作浮于表面，尚未形成有效常态的体制机制予以推动。

（二）政府部门与社会力量关系不顺

一是社会力量角色定位不清、职责不明。关于社会力量“如何参与”“参与多少”“参与什么”缺乏明文规定，从而造成了社会力量在实际参与中角色定位不清，职责不明，在参与过程中处于尴尬被动的地位，影响了其参与社区教育的积极性。究其原因：一方面源于政府职能转变不到位，没有明确赋予社会力量参与社区教育的职责和权利；另一方面社会力量基于自身短期利益的考虑，再加上又缺乏法律法规的有效制约，不愿意参与终身教育。

二是政府与社会力量的相处模式尚未建立。政府、市场、社会是终身教育发展的“三驾马车”，现代终身教育需要政府、市场、社会的互相合作、互相支撑，从而为居民提供多样化服务，满足多样化需求，然而在当前社会转型期，政社关系之间依然存在着政府对社会力量干预过多的问题。由于政社关系不顺，对于社会力量而言，缺少施展的空间和自主性，从而在很大程度上压抑了社会力量的积极性和主动性，也导致已有的参与质量水平不高，无法真正发挥其力量以满足社区居民的多样化需求。政府、市场、企业和社会力量之间还需要相互适应、不断磨合，政府和社会力量的相处模式尚未建立。政府应摆正自身的定位，做好设计者、服务者和监管者的角色，将大量不该管、管不好、管起来成本很高的事务让渡给社会力量，给予社会力量充分的行使空间，重点做好顶层设计，标准制定，过程与质量监管，真正地与社会力量建立起平等合作的伙伴关系，提高社会力量参与终身教育积极性。

（三）社会力量参与社区教育程度不够

一是参与社区教育的意识动力不足。由于相关的法律法规缺失，又缺乏完整的配套政策，造成社会力量参与社区教育的意识不够，动力不足。尽管社会力量参与社区教育已不是什么新的课题，但之前的行为更多的是基于一种组织行为和基于本部门局部利益的行为，实际上，绝大多数社会力量并没有视参与社区教育为自身应担负的社会职责，更谈不上具有参与社区教育的强烈意愿，这也是导致社会力量参与社区教育的主动性和积极性不够的根本原因。

二是参与社区教育的数量类型较少。缺乏数量足够的、类型丰富的、与社区教育发展紧密关联的社会组织是社会力量参与社区教育面临的突出问题。以静安区社会组织为例，目前静安区共有各类社会组织391个，其中教育类社会组织98个，包括语言类14个，占14.3%；文化艺术类19个，占19.4%；职业技能类20个，占20.4%；与社区教育关联性甚密的科技类、体育类、宗教类、法律类等社会组织很少甚至没有，而与社区教育紧密关联的行业协会就更少。

三是缺乏参与社区教育长效机制。社会力量提供的社区教育服务项目往往空间不固定、时间有限度、缺少持续性。有些社会机构愿意参与社区教育，主要是出于承担企业社会责任、营造企业品牌、对外宣传等目的，也有的是出于业务拓展、项目合作等意向，但这种参与都具有某种阶段性和随意性，大多以零打碎敲为主，随着机构或企业领导的更换或者企业战略的转变很可能会敷衍以对或者中止合作，因此需要形成常态和稳定参与机制将其固化下来。

三、上海社会力量参与社区教育的政策建议

（一）明晰政府的职能定位，推动政府与社会组织良性互动与合作

理顺政府与社会力量之间的关系是保障社会力量参与社区教育的关键所在，对于政府而言，需要积极主动地从“无限政府”向“有限政府”转变，从只注重管理向更加注重服务转变，从只注重政府职能扩张向同时注重发挥市场和社会转变。政府要做社会力量参与社区教育的助推者，对不同类型、不同发展阶段的社会力量进行分类管理，对于一些发展较好、自治能力较强、运行良好的社会组织，政府应该充分放权，让其在市场机制下实行自治，政府最低限度地介入，以提高社会组织参与社区教育的热情。另外，政府要做社会力量的“好伙伴”和“好搭档”，两者相互信任、相互合作，实现“自上而下”与“自下而上”相结合、垂直式管理与网络化管理相结合、重点扶持“枢纽型”社会组织与广泛培育“草根”社会组织相结合。

（二）出台相关政策法规，为社会力量参与社区教育提供法律依据

法律法规是社会组织发展的制度依据和保障。《上海市终身教育促进条例》以及《上海市教委等关于进一步推进本市学习型社会建设的若干意见》虽然都明确规定要坚持政府主导、多方参与方针，也规定了普通学校、高等学校以及图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、文化馆（站）、工人文化宫、青少年活动中心、社区文化活动中心等社会力量参与社区教育的内容要素、方式途径、责任义务。但是没有明确社会力量在发展社区教育过程中的重要地位，以及在整个参与过程中的利与失、权与责、奖与惩等具体细则。譬如，高校中的场馆资源向社区大众开放，其维护损耗费用如何保障，又如，公益性社会组织每年仍然要交不少的税，占据了它们大部分经费。此外，按照现行政策，企业投入公共教育文化建设的资金并不能抵税，因此很多企业宁愿把钱投给各种基金会，也不愿参与公共教育文化建设，只因投给基金会能够抵税。诸如这些都需要制定各种优惠政策，引导和扶持社会力量自觉加入。

因此，建議出台《促进社会力量参与终身教育的指导意见》等相关政策法规，明确各方力量的社会地位和法定职责，明确社会力量参与社区教育的内涵、范围、路径、方式、程序、鼓励等内容。对社会力量参与社区教育公共服务所涉及的资金扶持、配套政策以及实施细则进行具体规定，比如，在资金支持方面，进一步完善政府购买服务机制，政府通过与具备资质的非营利组织建立契约关系，达到合作共赢。在政策支持方面，可参照国外非营利组织的税收政策，与税务部门、财政部门联合制定完善的可操作性的社区社会组织的税收优惠政策，为社会组织的发展创造良好的制度环境，为社会力量更好地参与社区教育提供充分的法律依据和政策保障。

（三）完善政府购买服务机制，引导社会组织参与社区公共服务

顺应转变政府职能的改革步伐，需要进一步建立和完善政府向社会组织购买公共服务的机制。首先要制定出台具体实施办法和可操作性制度，明确政府事务移交的内容、程序和方式，推进政府职能转移和购买服务落实到位，其次政府部门要制订转移的公共服务事项目录，将不再行使和可交由社会组织承担的职能事项分离出去，通过授权、委托及其他适当方式依法转移给社会组织。全面建立健全以项目为导向的政府购买服务机制，通过项目购买、补贴、奖励等规范方式转移或委托给评估指数高、社会信誉好的社会组织承接，政府各部门按照工作事项检验标准，对社会组织提供服务的质量进行审核认定，实行费随事转。此外，政府购买服务应充分注意政府主办机构与社会组织之间的公平性，使公共资源面向社会，公开、公平竞争，提高公共资源的使用效率。

（四）以能力建设为基础，推动社会组织专业化发展

注重社会力量自身的能力建设，提高其服务社区教育的能力，是新时期社会力量参与社区教育的重要任务，也是发挥社会力量作用的关键。首先，各社会力量之间应打破门户之见，加强联合与合作，形成推进社区教育发展的合力，也可以在各参与主体内部成立负责社区教育工作的部门，委托专职人员负责社区教育工作，提高参与的针对性和有效性。二是加强社会组织规范化建设，利用登记、审计、年检等多种手段推动社会组织建立健全组织规章制度，不断提高社会组织的自律水平和整体素质，树立良好社会形象。三是要加强社会组织内部人员的培训，由政府出资对社会组织负责人及成员进行必要的管理知识、社会工作及社区教育理论等知识的培训，提高社会力量的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等，进而提高参与社区教育的专业能力。与此同时，还要通过吸收高素质的志愿者来弥补人才资源不足，并通过培训提高社会力量的能力。