大数据应用中突发事件应急管理的机遇与挑战

陆 琳，姬胜杰，程 军

（1.贵州财经大学 工商学院，贵州 贵阳 550025；2.桂林理工大学 商学院，广西 桂林 541004）

当前，我国经济和社会正处在深刻转变的新时期。新时期社会安全、公共卫生等方面的突发事件时有发生，而且呈现出不断增长的趋势，如2003年“非典”事件、 2008年的汶川地震、2011年的“7.23”动车事故、昆明“3.01”暴恐事件和天津“8.12”爆炸事故等。突发性事件不但会造成人民生命财产的损失，而且对区域经济和社会进步产生较大影响，同时会使人产生焦急和恐慌心理，甚至会影响到社会稳定。这就要求政府相关部门或应急决策机构具备迅速决策、快速响应、准确高效的处理能力[1]。借助于大数据及云计算对数据信息进行收集和分析处理，能够提高数据分析的准确性，有效帮助决策者做出准确高效的决策方案，尽可能消除在处理突发性事件时经验及主观意识的局限性，大大提高决策者对突发性事件的响应能力。

一、大数据给突发事件的应急管理带来了机遇

（一）大数据与应急管理的内涵

随着信息化进程的不断加快，与行业相关的信息数量也在不断增多，同时各种信息的变化以及信息与信息之间的关系更为复杂，依靠原有技术条件很难对信息进行准确的处理，这就需要利用大数据分析技术对海量数据进行集成、筛选、分类、处理，借助相关分析工具挖掘出对决策者有用的信息[2]。大数据具有海量（volume）、多源（variety）、异构（veracity）和实时（velocity）等4V特性[3]，这些特性应用在不同领域都能发挥出巨大作用，比如在处理突发性事件过程中，将海量的数据通过云计算技术进行分析，其结果能反映出数据集合间的深层含义，让突发事件的处理能够有所依据，以达到最优的处理效果。

突发事件是指对社会造成危害的不可预测性事件，比如自然灾害、意外事故或是公共事件[4]。在处理突发事件前，首先要对突发事件成因进行分类，一般分为人为和自然形成两种，然后根据事件的实际情况采取相应的处理措施，提升处理效果，这种提前分类的处理方法就是应急管理。应急管理的主体一般是政府或公共组织，通过建立相关管理规范，在发生人为或自然突发事件时能够采取必要的应对措施。从处理方式而言，应急管理是指政府或其他公共机构通过建立必要的管理制度，采用事前、事中、事后处理的方式，以保证整个事件从发生到处置能够顺利完成，维持社会稳定。

大数据技术和大数据管理思维是应急管理在开展工作时的关键点。前者是对数据信息进行收集、分类处理和归纳，用目录、索引的形式展示出来，从数据中发现问题找出思路，为应急管理工作提供便利；后者则是对数据信息进行挖掘，运用计算机技术模拟决策思维方式，为决策者提供多样化的解决方案。应急事件处理的传统方式是在应急事件发生以后对其进行处理，然后对已发生的事件进行总结归纳找出共同原因。利用大数据进行分析的主要目的是预测可能会发生的应急事件，根据这种预测做出多种准备工作（参见图1）。

图1 应急决策程序中大数据决策与传统决策对比

（二）大数据给应急管理带来的机遇

在处理应急事件时，利用大数据技术对事件中出现的数据进行分析，找出事件发生的时间关系，然后利用计算机系统分析出线性规律，以便预测类似事件的再次发生，这样就能够给人们留出更多的准备时间，降低突发事件对人民生命财产安全造成的影响。利用大数据还能分析出突发事件产生的原因是可控制的还是不可控制的。对于可控制的突发事件就尽可能地避免其发生，对于不可控制的突发事件就尽可能的减少其损失。在公共卫生方面，也可以利用大数据分析对流行性疾病进行预测。首先对相关疾病的数据信息进行收集，然后借助大数据分析系统，对数据进行处理，得出流行性疾病产生的条件信息，为卫生部门的决策提供参考，一方面进行预测，另一方面对疾病的传播进行控制。在社会治安领域，可以对海量数据进行分析，用思维化的方式找出原因并采取应对措施，同时可以结合互联网信息传播的广泛性，掌握社会动向，确保整个治安领域的安全与和谐。（参见图2）

图2 大数据给应急管理带来的机遇

1.政府应急管理思维的更新，使应急管理更有预见性

由于当前信息及数据呈现快速增长的趋势，必然会提升人们对数据处理的需求，这也是大数据分析产生的必要条件，同时大数据分析技术的不断完善也推动着整个社会的进步。现阶段各级政府部门在进行决策时也逐步采用大数据思维的管理方式，为处理应急事件提供了新的方法。采用大数据思维管理方式为政府工作者提供了新的思维方式，让政府工作者能够依靠数据来进行管理，而不再依赖于个人经验，从而减少了应急管理工作者为了一己私利而出现决策上的偏差；同时大数据分析的优势是将零散的信息进行统一归类处理，梳理出有价值的信息或找出相关规律，增加决策者的准确性。

在传统的政府管理体制中，各部门掌握着与本部门相关的信息模块，在进行工作协调时会出现沟通不畅等问题，制约了跨部门之间沟通的有效性；同时各部门之间都拥有较为完备的信息化办公系统，这种系统在跨部门之间很难实现信息共享，不利于部门之间的成本控制。在进行应急事件管理时，部门之间可能因为费用问题而影响事件处理的效率。大数据时代的到来，利用云计算技术及规范化的协同办公平台将收集的信息进行处理，通过数据分析将事前预防、事中处理和事后完善等整个过程进行有效的衔接，从而消除传统管理中存在信息块状化问题，使部门之间的联系更加紧密，提高各自的工作效率。

2.拓宽政府应急管理数据来源，提升政府应急管理的处置效率

一般而言，应急管理工作的主体是政府，通过事前、事中、事后等一系列的工作部署和安排，对应急事件进行及时把控[5]。大数据是对过去所发生的应急事件进行归类分析，根据数据分析的结果找出它们之间存在的规律、特点以及相关趋势，为政府部门进行下一步预测提供决策支持；同时可将抽象信息转化为数据信息并通过资源共享的形式传递给相关部门，为其他部门配合应急工作提供依据。

大数据的特点就是将互联网中海量的数据作为数据源进行智能分析，并进行快速、大范围传播。因此，政府也可以通过各类社交媒体获得相关的分析数据，并将所得的数据进行拓展性分析，即根据数据间的关联性将数据扩大到更广的领域，从宏观的角度分析整个数据源，所以对政府而言，大数据不仅能进行准确的分析，而且还能拓展数据来源渠道。例如，当某一路段出现拥堵时，群众会借助于即时通讯软件，例如利用微博、短视频、知乎等上传路况实时信息，政府部门就能够借助于这样的数据源进行路况分析，并及时地通过无线广播或其他形式对该路段进行调整分流；再如地理数据信息、移动通讯等其他方式都可以成为政府获得信息的来源渠道，都能为政府部门的工作提供便利。此外，在共享数据信息的同时，政务能够更贴近大众生活，让公众积极地参与到应急管理工作中，发动群众的力量，不仅能为政府部门减轻应急工作的压力，还能提高自身的响应性。

3.大数据提升决策主体的决策理性

在缺乏数据支撑时，需要决策者根据自己的经验来部署或开展工作，影响了事件处理的科学性，也就是所谓的有限理性，而大数据分析技术的产生能够更好地帮助决策者解决这个难题。通过扩大数据来源渠道以提高决策的准确性。大数据将包罗万象的数据信息进行提取分析，将处理结果及时反馈给相关人员，能够帮助决策者了解事件的始末以及可能趋势；同时根据反馈的数据信息建立连接找出相关性因素，让决策者作出有充分依据的判断。

4.大数据技术提高应急管理预警预测能力

借助互联网、传感网、云计算等设备进行数据处理分析，将丰富的数据及时上传，以便给政府管理部门提供相关信息，提高政府部门对应急事件的预测能力、管理能力和工作效率。如人们经常收到的天气预报就是很好的一种预防措施。气象部门通过对云层走势图进行数据分析，判断其行进路径及变化趋势，通过发布有针对性的预告，给各地区政府部门提供参考依据，以应对可能发生的自然灾害或恶劣天气等，最大限度地减少人民财产安全的损失。大数据分析能够对一些事件进行预测的功能，能够为政府部门提供更充分的准备时间。

二、大数据给突发事件应急管理带来的挑战

大数据技术在各方面的应用日益广泛，社会也随之发生着巨大的改变，学会并利用大数据分析成为当前管理工作的新方法，为管理者提供了新的分析模式。然而目前在应急管理机制中，我国相关技术应用还不到位，而且没有相关理论及规则体制，这种不足严重制约着我国应急事件的管理水平。（参见图3）

图3 大数据给突发事件应急管理带来的挑战

（一）传统应急管理体制面临困境

各类突发性事件中都有一定的复杂性、相关性及拓展性的特点，所以制定应急管理体制要从综合的、宏观的角度出发，结合目前先进的管理方法、杰出的技术人员、高端的技术设备等系统要素共同为应急事件的处理提供支持。首先，传统的应急事件管理中往往存在对管理的忽视而侧重于应对过程的理念。我国现行应急管理体制重视“一案三制”建设，以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理理念是在我国2007年颁布的《突发事件应对法》中提出的，它主要是强调处理应急事件的链条式管理，即一层层的命令下达，侧重于领导权力的发挥，而对于数据方面的分析较少，造成其只是在应急事件发生后进行及时处理，即应对理念。这种理念的形成也导致我国应急管理体制不能形成从事前到事中再到事后的封闭链条式管理方法，没有数据支撑导致事件前期的预警及预防工作难以开展，事后的管理只能发挥局部的作用，其他环节的工作不能发挥有效作用；同时应急事件管理强调的是快速、准确、科学，缺乏数据支撑的决策很难达到这些要求，数据分析、共享、利用等方面的应用严重缺失，除外界因素影响之外也存在体制方面的梗阻。

（二）我国应急管理部门缺乏大数据的技术和人才

从国际数据公司（IDC）得到的调查分析显示，“预计到本世纪20年代末，我国将向全球贡献超过22%的数据信息”[6]。越来越多的数据信息，标志着我国在信息产业发展的重要成就，但也考验了我国数据收集及处理的能力，同时对管理者的管理水平提出了更高的要求，督促他们从经验管理转变成以数据分析为主要手段的数据分析型管理者，这也是未来发展的主要趋势。詹姆斯·格雷曾提出，科学研究正在从实验科学、理论科学、计算科学逐渐向数据科学进行转变，这也是未来科学研究新的范式[7]。

正是由于我国对数据分析人才的急迫需求，也促使我们必须建立相应的人才培养体系。当前的人才培养模式注重理论，忽视对学生技术水平及实践能力的培养。我国丰富的信息资源与落后人才培养的矛盾，成为我国数据信息发展的重要制约因素之一。因此建立适当的人才培养管理体制，培养出能够对存储的大数据进行分析和使用的技术人才成为当务之急。同时，这类人才的要求也比较严格，仅仅拥有大数据处理能力是不够的，还需要掌握一定的事件处理流程和决策思维。

（三）应急管理数据预警预测能力欠缺

应急管理不仅是对应急事件进行有效的处理，还需要准确地对事件进行前期预测，拥有管理链上的综合处理能力成为目前应急管理的衡量标准。通过对近几年突发事件的分析来看，我国的预警能力仍处于较低的水平，显然达不到应急管理的要求。如2008年南方冰雪灾害，虽然我国的天气预报已经对可能发生的雨雪天气进行了预报，但是对其影响程度、波及范围、造成的后果都没有进行准确的预测，最终导致南方的电力设施、交通出行等大面积瘫痪，应急部门的工作也受到较大影响，从而影响了抢救工作的效率，造成的经济损失更是不可估量，其主要原因就是没有对已有数据进行妥善的分析处理并对可能造成的结果做出准确预测。

（四）专业化分工过度促成信息壁垒

虽然相关部门通过建立明确的应急事件分类权责制，实现了应急管理的专业性和及时性，但是各部门之间容易形成各自为营、缺乏信息交流的现象，很难对应急事件进行系统的预测。同时这种方式也导致各部门都需要用相应的应急设施设备，导致资源的浪费，况且对于应急事件而言随机性较强，经常出现跨领域、跨学科、跨部门处理的情况，影响范围也较大，仅仅依靠个别部门很难实现快速、准确的响应，不利于对应急事件的处理。

（五）政府危机公关能力受到挑战

由于当前数据信息增长较快，公众获取信息的途径也越来越多元化，依靠管制或者封堵的方式很难达到理想的效果，一旦发生应急事件，公众获取信息的速度要快于政府部门，这也考验着政府部门在应对突发性事件时的公关能力，包括对于突发事件的控制、舆论的关注、形象的维护等多个方面，如果处理不当，将会导致更加严重的后果。

三、大数据驱动的突发事件应急管理体系保障措施

目前我国对应急事件处理还有很多不足之处，究其原因在于各个主体跟不上数据信息时代的步伐，不能充分利用丰富的数据资源。同时，对大数据应用认识不够充分，对大数据影响的深远性认识不足。因此，对于应急事件而言，利用大数据进行管理上的变革势在必行。

（一）制定国家大数据战略，加大对大数据投入

与发达国家相比，我国在大数据方面的投入及战略制定都远远落后。21世纪是计算机分析的新时代，目前计算机的处理能力已经得到空前的发展，多个国家结合当前数据信息的数量及计算机处理的速度，充分利用大数据分析技术从事各项活动。以美国、澳大利亚、法国、日本为例，在战略制定方面，这三个国家在2013年就已经制定了要快速发展大数据产业的战略规划，提出要发展成为世界上一流的信息化产业国家。在资金投入方面，从公开的数据显示，英国和法国等都已投入折合上十亿元人民币的大数据产业发展扶持资金，以取得大数据产业发展的先机，为之后的战略规划做出资金方面的支持。

可以看出，发达国家大数据产业已经上升至国家发展规划的战略层面，作为国家治理及国际竞争的战略，以达到改善本国公共管理能力及国家安全的目的。虽然我国在大数据应用方面有了一定的发展，如在贵州已经连续举办三届全国大数据博览会（第四届正在筹划中），但基本上都是商业机构参加，并没有政府机构参与大数据应用的展示，更没有形成大数据战略层面的规划，所以相对于发达国家而言我国大数据的发展层次亟待提高。

（二）强化大数据在减灾救灾中应用的政策支持

在大数据应用的政策支持方面有待完善。现在人们的生活水平不断提高，企业进行形象维护和品牌建立的积极性显著增强，特别是在灾害情况发生时，不管是个人还是企业都能发挥自身的优势参与其中。政府与企业可以进行大数据应用层面的合作，共同应对灾害情况的发生。政府可以给予企业相关的政策支持用以研发或在救灾实践中得以应用，对个人在救灾行动中利用大数据发挥出巨大作用挽回人民财产安全的可以予以奖励等。这不仅能帮助政府快速有效救灾，也能更好地联系群众，提升政府形象。当前企业在应用大数据过程中会出现部署、开发、运营维护等多种问题，政府的政策支持也能提高企业在应用大数据时的信心。

（三）加强技术培训，引进专业人才

在企业应用大数据分析时，需要提前培养和储备人才，对政府而言同样如此。在利用大数据进行应急管理工作过程时，所涉及到的技术、设备及分析工具都需要有专业人员来完成，所以进行人才储备也是很有必要的。首先，需要对政府部门现有的工作人员进行技能培训，这一部分人本身就具备应急事件的处理经验，对他们进行相关技能培训能够达到经验和能力并用的效果，在丰富经验的基础上对数据进行分析更具有科学性；其次，引入技术型人才为政府部门内部注入新鲜的血液，提升人才队伍整体的能力，技术型人才能够利用云计算技术进行数据分析，熟练运用各种软硬件系统，能够为决策者提供科学的决策方案；再次，要对应急管理人员进行理论层面的培训，提升其对大数据的认识，转变思想进行深层次的变革；最后，对于政府部门的管理者而言，特别是应急事件主要管理者，要提高对自身的要求，不断学习进步，加深对大数据信息的认识，提高管理能力。在大数据快速发展的同时，也要加强数据安全意识，强化人员管理意识。人管理着数据，数据的安全性也直接影响着政府部门乃至国家发展的安全性。

（四）加快云计算技术与云应急系统等实用技术装备的使用

应急事件的突发性是难以把控的，但是应急事件的应对能力是可以进行改善和提升的，也就是现场管理能力，要抓住机会进行现场操作和管理，或者通过场景模拟以获取更多的数据信息，这就需要建立应急事件研究基地。要加大对应急事件管理及公共安全等大数据研究基地和重点实验室的投入，进一步完善我国应急事件大数据分析管理的设施设备，加快计算机技术、互联网技术及云计算技术的发展，并结合相应的政策进行推广和使用。其中云计算是与大数据密切相关的一个应用技术，也是大数据能够快速发展的驱动力，主要包括虚拟化、分布式处理、云管理、云终端、绿色IT、云安全等[8]。

目前云计算技术在多个方面得以应用，比如百度云能够帮助人们储存和分析数据信息智能机自带的云储存等等。一些地方政府也建立了云应急系统进行应急事件的管理，通过多种渠道获取信息资源，运用情境模拟、信息储存、语义网计算等方法进行分析并提供智能决策，为应急事件的管理提供定制化的服务，尽可能避免人的参与，降低了主观因素的影响，提高了决策的科学性。即时信息的收集能够为动态的应急事件处理提供依据，与多源渠道相配合通过模拟场景为决策分析提供数据源。

（五）建立应急管理公共数据库向社会开放

信息来源的渠道多种多样，公众对信息获取的方式也是不同的。在应急事件管理中，政府部门要充分发挥广大群众的力量共同应对困难，这样不仅能更加贴近群众，也有助于提升政府形象。同时群众也有权知晓应急事件的相关动态。这就需要政府部门能够建立公共的数据库系统，及时地向公众发布相关数据信息。政府部门要看到部分数据公开的优势，打破各个部门在利益方面的冲突，开放相关数据，可以让公众根据开放的数据信息集思广益地提出多种决策方案，为应急事件的处理提供帮助。建立公共数据库，一方面可以提升政府的公众号召力，更贴近人民群众；另一方面，也能够吸引更多人关注应急事件，为共同应对并解决应急事件一起努力；此外，开放的应急事件数据信息，也能增加群众对政府监督的力度，提高管理的透明度。

综上所述，大数据时代的到来，给人类社会带来了机遇和挑战，也将影响着人们生活的方方面面，突发事件的应急管理就是其中之一。利用大数据进行突发事件的应急管理，不仅能提高决策的准确性和科学性，同时也能在预防突发事件方面做出巨大贡献。因此，必须加快大数据应用技术的发展，不断增加资金投入，扩大人才队伍，提供政策支持，需要政府、企业和个人三者共同参与共同努力，推动我国突发事件的应急管理工作更加科学有效地开展。

[1]瞿志凯,兰月新,夏一雪,刘媛,刘冰月.大数据背景下突发事件情报分析模型构建研究[J].现代情报,2017,37(1).

[2]宁鑫.大数据时代的政府应急管理研究[J].厦门广播电视大学学报,2017,20(2).

[3]李云新,贾东霖.大数据在减灾救灾中的应用研究[J].电子政务,2016(5).

[4]叶鹏,丁鼎,张雪英.大数据驱动的旅游突发事件应急管理体系研究[J].电子政务,2017(8).

[5]曾宇航.大数据背景下的政府应急管理协同机制构建[J].中国行政管理,2017(10) .

[6]周芳检,何振.大数据时代城市公共安全应急管理面临的挑战与应对[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2018,35(1).

[7]陈玉梅,赵颖.数据开放在应急管理中的应用探析[J].电子政务,2015(9).

[8]郭路生,刘春年.大数据时代应急数据质量治理研究[J].情报理论与实践,2016,39(11).