市场化与嵌入：政府购买社会工作服务模式的再思考

王学梦 施旦旦

一、问题提出

政府购买社会工作服务是近年来我国社会工作本土化进程中一项重要的制度安排。这一制度安排，就其宏观背景而言，体现了我国国家社会治理体制由“强政府、弱社会”向“小政府、大社会”的过渡和转变；就其微观意义而言，则是政府创新基层社会治理体系，实现民生服务“最后一公里”落地的积极举措。

围绕政府购买社会工作服务的基本模式问题，学界展开了广泛而深入的研究，并概括出了多种模式。陈小强（2008）根据我国政府购买社会工作服务的试点情况，将其分为三类：一是形式性购买；二是非竞争性购买，即公办私营；三是竞争性购买。韩俊魁（2009）把政府购买社会工作服务模式的国际实践划分成两种基本类型：发达国家的自我推动型和发展中国家的外国政府、国际组织、国际NGO等外力推动型，认为我国当前实践可分为三种类型：竞争性购买模式、体制内吸附模式、体制外非正式的按需购买模式；王浦劬等（2010）认为政府向社会组织购买服务模式基本上有独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性模式、依赖关系非竞争性模式三种形式。赵一红（2012）以此为基础，并从政府购买程序的角度将之概括为竞争性购买模式、非竞争性购买模式、依赖性购买模式。卫小将（2014）认为，上海和深圳分别代表了“非竞争性购买服务”和“竞争性购买服务”两种类型。郭春甫、吴世坤（2017）从“效率—合法性”的视角，区分了政府购买社会工作服务的竞争性购买、混合性购买、合法性购买三个阶段。

学界关于政府购买社会工作服务以上模式的多元化概括，既源于我国社会工作实践的复杂性，也从另一个侧面反映了学界对于这一现象观察视角的多维性，因此，每一种模式的提出，都有其存在的客观性和合理性。但随着政府购买社会工作服务实践的纵深推进，也给我们带来了新的启发和思考。譬如，既有提出模式的分类依据有哪些？这些分类有哪些局限性？在既有提出模式的基础上，是否存在新的分类可能？不同模式间的本质差异和制度后果有哪些？

对于这些问题的再思考和探索，既有利于克服政府购买社会工作服务实践中“只见树木不见森林”的线性思维方式，也有利于我们更加准确地把握政府购买社会工作服务的演进脉络和未来走向。

二、市场化及其嵌入路径：政府购买社会工作服务的两个基本议题和维度

爬梳现有文献资料，学术界对于政府购买社会工作服务模式的关注，在学科视角上，涉及政治学、管理学、公共行政学、社会学等多个学科；而在分析框架上，基本上围绕公共服务市场化和“嵌入”路径两个层面加以展开。

（一）公共服务市场化：政府购买社会工作服务的动因与实践之源

学界关于政府购买社会工作服务的概念界定，基本参照政府购买公共服务的定义范本。罗观翠、王军芳（2008）认为，政府购买社工服务就是政府通过公开招投标或者直接拨款资助的形式，购买各类社会机构提供的社会工作服务。郭春甫、吴世坤（2017）将政府购买社会工作服务界定为政府以提供资金为主要形式……通过将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，从而加快政府公共服务的职能转移。唐钧（2015）认为，在各种社会契约中，最常见的就是用市场手段去购买，政府购买社会工作服务的本质是强调与合作伙伴之间的平等交易。无独有偶，在我国官方的表述中，政府购买社会工作服务的市场化色彩更为浓厚和直白。

从国际经验来看，政府购买社会工作服务发端于20世纪80年代英国推动的社会福利制度改革。该改革倡导创办私营的社会服务机构，通过“政府采购”方式，按照法定程序进行招投标，将社会服务项目“外包”给中标的社会服务机构，政府充当“发包者”和“监督者”角色（唐钧，2015）。随后，政府购买社会福利服务逐渐成为世界各国加快公共服务市场化的一大趋势，其核心在于引入选择和竞争机制，探索公共服务供给的新途径，以提高公共服务的效率和透明度。如西方发达国家在市场不完善领域，政府使用凭单制，让符合条件的服务受益者凭资金券自由选择社会公共服务的提供方，促进市场竞争；而日本政府购买服务则是规制改革中“市场化试验”的产物，有目的地引入市场竞争，承接主体间的竞争使得日本社会公共服务事业的成本得到了大幅度的缩减（高晓华，2015）。因此，公共服务市场化是理解政府购买社会工作服务动力机制的核心要件。

具体到我国而言，随着社会主义市场经济体制的转型，剧烈的经济社会变迁，带来了层出不穷的社会新矛盾和新问题，传统的社会管理与社会福利及社会支持手段愈益失灵，亟待建立一种新的社会支持体系来应对新的社会现实。由此，一场由经济市场化为先导，再向社会市场化拓展，再将市场机制引入公共服务供给领域的经济社会治理体制一体化改革，成为加快政府职能转移、降低社会治理成本、增进居民社会福祉、满足公众多样化服务需求的制度安排。但在目前，公共服务市场化的弊端往往是服务水平较低，覆盖面窄和质量良莠不齐。在政府、市场、社会三方博弈过程中，政府购买社会工作服务的市场化转型是否彻底和充分？基于公共服务市场化视角，而对政府购买社会工作服务进行的分类研究有哪些呢？

（二）岗位还是项目：政府购买社会工作服务的“嵌入”路径选择

正当一些学者热衷于从公共服务市场化角度来探讨政府购买社会工作服务的分类情况时，还有一些学者则另辟蹊径，从“嵌入”的视角，将目光投向了政府购买社会工作服务的策略选择上来。如果说市场化是政府购买社会工作服务的客观要求和动力之源的话，那么“嵌入”路径则是政府购买社会工作服务的策略选择和直接表现形式。讨论的焦点主要在于项目、岗位如何“嵌入”现有的体制机制及二者孰优孰劣问题。

学界对社会工作的“嵌入式”发展研究颇多，笔者在中国期刊网（中国知网）检索“社会工作&嵌入”主题词，截至目前共有相关文献170条①文献查询截止时间：2018年4月30日。。实际上，“嵌入”一词最早被用于经济学领域，经格兰诺维特引入到经济社会学领域后，再在社会工作领域得到广泛应用和拓展。国内一些学者指出，“嵌入”是中国社会工作本土化的一种实现路径，但这种“嵌入”又不同于传统意义上的整体宏观性嵌入和具体行动对社会结构的嵌入（王思斌，2011；赵琼，2016；张圆圆、陈云，2016），而是一种在体制转型条件下能动的、策略性的嵌入，即通过结构性嵌入制度环境而谋求发展的理性选择战略。

围绕“嵌入”路径问题，主要有体制嵌入（熊跃根，2006）；增量嵌入（张昱，2012）；专业社会工作嵌入和行政性社会工作嵌入（尹阿雳等，2016）；项目嵌入、资格嵌入和理念嵌入（张圆圆、陈云，2016）；岗位嵌入和项目嵌入（宾丽平，2011；代曦，2011；贺静，2012；徐敏敏，2014）。尽管“嵌入”的方式多种多样，但总体来看，体制嵌入、专业社会工作嵌入实质上指公共服务的市场化运作机制，而增量嵌入、项目嵌入、资格嵌入和理念嵌入的提法，归结起来仍是岗位嵌入和项目嵌入的另一提法。可见，岗位和项目是最为常见的两种“嵌入”方式。

但岗位嵌入和项目嵌入的成效如何？目前主要形成了如下观点：徐家良、赵挺（2011）认为岗位购买具有其自身的优势，能够促使某些关键岗位有专业的社工提供服务，并且能够保证服务的持续与稳定性；但朱希峰（2007）认为岗位购买最大的弊端在于岗位趋向行政化，由于缺乏激励效应，“干多干少都一样，干好干坏一个样”，挫伤了社工工作的积极性、主动性与创造性。代曦（2011）则指出，项目购买的服务提供方为社会组织，具备独立法人资格，因而其行政化特征有所降低，同时，项目化也把社会工作者的人力资源成本放在了一个比较合理的位置；但徐敏敏（2012）却认为，目前项目购买的服务周期一般只有一年，项目效果难以持续，人员频繁更换也使得工作没有系统性。

三、市场化和“嵌入”路径的双向建构：一个理解政府购买社会工作服务模式新视角

以上研究对于我们理解当下中国政府购买社会工作服务的主要动因和演进脉络提供了很好的启发和思路，但仍存在一定缺憾。如在探讨政府购买社会工作服务的基本模式时，要么从公共服务市场化的角度，强调各地推进社会工作实践中的政府作用，忽略了岗位和项目“嵌入”路径对于政府购买社会工作服务内在机制的影响，要么从“嵌入”路径角度，分析了岗位和项目两种购买形式的优劣，却有意或无意淡化了市场发育程度在推进社会工作发展中重要性。

实质上，市场机制与“嵌入”路径既是当前我国政府购买社会工作服务的两个基本议题，也是我们理解政府购买社会工作服务模式的两个不可或缺的基本变量，二者缺一不可。一方面，从市场机制能够发挥作用的程度，以及政府与社工机构间的关系亲密度来看，可大致分为市场竞争性购买和非市场竞争性购买两种形式。通常来说，市场经济愈发达、政府管理体制愈开放的地区，社工机构相对独立，其培育和发展更加容易受到重视；相反，市场经济较为滞后、政府管理体制相对封闭的地区，社会组织发育容易呈现出原子化、离散式的状态，社工机构对政府的依赖性较强，政社关系边界模糊，政府在购买社会工作服务时，倾向于采用定向委托、内部招标等非市场竞争的购买形式。另一方面，从“嵌入”的具体路径来看，主要有岗位嵌入和项目嵌入两种形式。二者需求发现机制存在显著差异：岗位嵌入是自上而下，由出资方即政府发现需求，项目嵌入则是自下而上，由社工机构借助需求调查发现需求（黄春蕾，2013）。

由上，根据市场发育程度与“嵌入”路径，可将政府购买社会工作服务划分为非市场竞争性项目购买模式（A）、非市场竞争性岗位购买模式（B）、市场竞争性项目购买模式（C）市场竞争性岗位购买模式（D）四种类型。具体分析框架如下：

图1：政府购买社会工作服务基本类型

（一）非市场竞争性项目购买模式（A）

这种模式本质上是一种政府主导型模式，主要做法是：按照党委统一领导、政府主导推动、社会工作服务机构（或组织）自主运作、社会广泛参与的思路，实施政府购买社会工作服务。政府职能部门与社会工作服务机构（或组织）签订“非竞争性购买服务”协议，由社会工作服务机构（或组织）在基层设点，安排一线社工开展协议性社会服务。一线社工的工资、办公经费和活动经费均由财政部门按照相关标准拨付。同时，政府部门设置专门的政府购买服务评估机构，作为评估主体对社会工作机构的服务量、服务成果、服务质量进行评估。非市场竞争性项目购买模式在操作技术上通常以定向委托、专项发包为主，项目购买主体（政府）和承接主体（社工机构）间关系较为亲密，因此是一种高度行政化并与官方机构紧密对应的架构模式。上海是这一模式的典型代表。

唐钧（2015）指出，上海在政府购买社会工作服务中，由政府预先规划并设置有目标任务的“项目”，然后出资委托社工机构运作。为使购买行为合法化，政府一方面设置隐性进入壁垒，干涉竞标和评标过程，另一方面弱化合同管理，给政府预留行为调整空间。郭春甫、吴世坤（2017）在探讨政府购买社会工作服务的非竞争性购买阶段合法性问题时更为一针见血，政府以精英吸纳和组织引导等方式强化对社会工作机构的管理。在政府与社会工作机构的结构关系方面，政府更热衷于从科层体系中选择具有丰富管理经验的管理者作为社会工作机构的核心成员。例如上海市D区残疾人服务社法人代表是已经退休的前妇联副主席，上海市H区的阳光彩虹社会工作事务所，其法人代表具有政府编制的人员。这些研究表明，非市场竞争性项目购买模式具有购买行为内部化、近亲性特点。

（二）市场竞争性岗位购买模式（B）

这种模式是在政府设定岗位和出资购买的过程中，由社工机构参与竞争的市场化运作模式。主要做法是：以“政府推动，民间运作”为主要思路，政府根据财政预算和社会需要，在民政、司法、教育、残联、社区、医院、禁毒、信访、计生等领域设置社会工作岗位，引导具有资质的社工机构以投标方式来竞争这些岗位。中标的社会工作服务机构（或组织）派驻社会工作者，深入事先设定的工作区域提供社会福利服务。岗位社工主要由社会工作服务机构（或组织）在大学毕业生中招聘、培训与管理，用人单位负责解决岗位社工的工作条件，主管部门则对社会工作服务机构（或组织）和用人单位实行合同管理（吴甘霖，2013）。深圳是这一模式的典型代表。

深圳作为国内社会工作发展的排头兵，一直以竞争性岗位购买为主要特色，其在社会工作岗位开发、社工机构培育规模、社会工作者专业化素养方面领跑全国，备受社会各界关注。在岗位开发方面，2008年1月，深圳率先在民政、教育、司法、残联四个领域开展试点，全年购买了463个岗位。2009年5月，深圳市政府购买社工岗位服务项目竞争性谈判在市政府采购中心举行，其主要目的在于防止政府购买社会工作服务的不规范化操作、提升机构的服务质量和促进多部门的协同化运作（吴甘霖，2013）。截止2016年底，深圳共有社工行业组织（社工协会）14家，民办社工机构161家，社工行业从业人员达7090名，专业社工达5873人，培养本土社工督导人才800人。

市场竞争性的岗位购买模式，将社会工作“人对人”的服务，按照“点对点”的方式推进，同时在政府采购过程中更加追求购买行为的公开性、承接主体的平等性和服务成效的客观性，因而是一种相对去行政化和社会化的资源下沉模式。

（三）市场竞争性项目购买模式（C）

这种模式本质上也是一种由政府出资，社会工作服务机构（或组织）广泛参与竞争的市场化运作模式，不过项目是其重点购买内容。主要做法是：政府根据财力和社会需求，划分不同的服务区域，设定相应的服务指标、人员配备、经费标准等，并对服务成效进行评估。具备资质的社会工作服务机构（或组织）承接社会工作项目并提供服务。广州是这一模式的典型代表。

广州的市场竞争性项目购买模式，以街道家综服务中心为依托，以项目为媒介，以社会工作服务机构为承接主体，以社区为平台，通过整合社区资源，发挥专业社工作用，提供专业服务。早期以合同管理的方式向社工机构购买单项服务，2010年后加大社区服务设施建设力度，向社会工作服务机构购买综合服务项目，即推行“3+X”模式，即长者服务、家庭服务及青少年服务是必选项目，其它项目内容则根据实际设定，以此推动社会工作的本土化发展（叶丽平，2015）。在资金投入上，借鉴香港“整笔拨款津贴制度”，形成从财政预算、政府采购、合约签订、资金拨付到财务审计的一整套制度，发展出了具有政府购买社会工作服务项目的“广州模式”（唐钧，2015）。项目一旦完成，政府与社工机构间的合作关系即宣告结束。只有获得新的项目，社工机构才能再次进入服务区域与服务对象接触，因此对项目的时效性要求较高。

市场竞争性的项目购买模式，其对市场竞争机制的充分运用以及项目自身的临时性特性，使得这一购买模式具有灵活性强、行政干预较少、资源整合率高的优点。但对于一些面广量大的民生服务需求，应尽量避免项目周期短、服务形式化的弊端。

（四）非市场竞争性岗位购买模式（D）

这一模式属于政府主导基础上的机构内生型服务购买模式。主要做法是：政府把社会工作者纳入“党管人才”战略部署，根据社区、福利院、救助站等基层服务领域的人员配备需求，划定一线社工岗位，拨付相应工作经费。在一线社工的使用上，将基层服务原生人员视为准社会工作者，侧重于以在岗在职培训、考证激励等方式，将非专业、半专业的社会工作者转化提升为专业社会工作者。非市场竞争性的岗位购买模式，政府的购买对象是直接提供服务的社会工作者本人，而不是具有独立法人资格的民办非企业单位，这一点有别于前面三种模式。其在社工人才的使用和培养上，基层政府占据主角位置，如主持社工招聘、建立考评机制、设定考公绿色通道等。在这一模式下，社会工作者和社区工作者兼具双重身份，共同被吸纳到政府的行政框架之下，不仅要提供专业的社会工作服务，还要承担大量的行政性事务。北京和杭州是这一模式的典型代表。

如北京德胜门社区，在招收社区工作人员时优先考虑高校社会工作及相关专业的持证毕业生，并通过各种方式鼓励已在岗的社区居委会工作人员参加社会工作者职业资格考试，获得社会工作从业资格证书。对于持有助理社工证和中级社工证的工作人员，每月基本工资分别增加300元、500元（张圆圆、陈云，2016）。杭州自2008年开始实施社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区管理模式，对社区工作者实行全员全职，承担“一岗多能”的角色。与此同时，政府出台了《杭州市社会工作人才“525”培养工程实施意见》、《杭州市社会工作者专业技术资格管理办法（试行）》等指导性文件，将社区工作者纳入社会工作者队伍，并建立市、区两级专项经费保障（王学梦，2018）。

非市场竞争性的岗位购买模式，兼顾了基层工作的区域实际和社会工作的专业要求，是一种社会工作本土化和行政化色彩都较为浓厚的服务购买形式。在这种形式下，社区社会工作成为行业发展主力，而在妇联、司法、医务等工作领域，由于缺乏相应抓手，社会工作行业推进较为缓慢。

四、不同发展模式的制度后果比较

在提及政府购买社会工作服务的制度后果时，本文综合已有文献的分析维度，结合政府购买社会工作服务的动力因素，将市场化、行政干预度、资源整合力、专业化程度、社工机构规模和数量、行业自主性、资金和人员稳定性8个维度作为剖析政府购买社会工作服务模式制度后果的重点指标。

表1：不同社会工作发展模式制度后果横向比较

（一）市场化程度

市场发育程度既是影响政府购买社会工作服务行为选择的逻辑前提，也是影响政府购买社会工作服务行为选择的制度结果。如前所述，公共服务市场化具有决策与执行分开、引入竞争机制、消费者有选择权三大特点。因此，市场化程度较高，意味着政府购买社会工作服务的主体、内容、方式、流程等信息相对公开透明，社工机构往往能够凭借自身专业能力，通过竞争取得政府购买资格，承接服务项目和岗位，相应形成了市场竞争性岗位购买模式和市场竞争性项目购买模式；同理，在市场竞争度低的地区，政府在购买社会工作服务岗位和项目时，更加倾向于采用单一主体采购和隐性控制手段，其在购买主体、内容、方式、流程等方面呈现出内部化特性，相应形成了非市场竞争性项目购买模式和非市场竞争性岗位购买模式。

如作为非市场竞争性项目购买模式代表的上海模式，实行“非竞争性购买服务”，政府主要向固定的自强、阳光和新航3家社会工作机构购买服务，这种格局使得其余社会工作机构难以参与到竞争中来，一定程度上形成了社会服务的单一性和垄断化，导致服务效率低下，难以满足多数社区居民多样化的需求（卫小将，2014）。

（二）行政干预和行业自主性

市场竞争性岗位购买模式和市场竞争性项目购买模式，由于相对开明的政治环境和较为完善顶层设计，使得政府和社会工作服务机构（或组织）间的权责关系明晰，政府事先设定了清晰的服务内容和指标，社会工作服务机构（或组织）按照政府要求相对独立开展业务活动，二者更多是一种相对松散的伙伴式合作关系，因而政府的行政干预不多，社会工作服务机构的行业自主性也较高。非市场竞争性项目购买模式和非市场竞争性岗位购买模式，由于较为保守的执政理念和相对滞后的组织规章，给政府购买社会工作服务留下了较大的政策操作空间，政府与社会工作服务机构（或组织）间以上下级的行政关系为主，管办一体、边界模糊。加上政府在社会工作服务机构的人员配置、经费使用、服务管理等方面拥有强大的话语权和支配权，因而行政干预痕迹明显，社会工作服务机构的行业自主性被日益侵蚀。

实际上，在当前市场机制日趋完善的大环境下，某些非市场竞争的政府购买社会工作服务行为日趋隐蔽，政府往往以隐性控制手段达到服务购买形式上的合法化。灵活设置采购标准和“陪标”即是这一行为的重要表现。假如政策规定20万元以上的政府采购项目，须实行公开招投标办法。为使意向社工机构成功中标，地方政府在操作这一规则时，要么将项目金额设定在20万元以下，要么邀请具有类似资质的非意向社工机构陪标。王思斌（2014）在分析非市场竞争的政府购买社会工作服务模式时指出，一是为购买服务而购买服务，忽略社会实际需要，二是优先资助与政府有特殊关系的社会组织，三是变相自我购买、自我服务，由此带来了“目标偏离”和服务“陷阱”，后果是“使政府失去信任”。

这一点在非市场竞争的杭州模式和非市场竞争的上海模式中表现尤为突出。如王学梦（2018）在分析非市场竞争岗位购买的杭州模式时指出，由于强调社区工作者交叉任职、一岗多能，导致社区党委、居委会和公共服务工作站权责边界模糊；而社区工作者人头经费和日常管理直接受到政府领导，绝大多数时间和精力用来应付政府下派的行政性、事务性、临时性工作，即便取得职业资格，完成行政工作是第一要务，专业服务空间被严重挤占。卫小将（2014）认为，由于政府强大的行政支撑以及资金供给的稳定性，社会工作者及其所在的机构与政府关系较为亲密，工作目标较为一致，人员流失率低，“政府的过多介入和干预使社会工作不同程度地落入准政府的工作环境中，一些社会工作者的工作方式呈现出机关化特征，有的甚至被称为‘二警察’、‘二综合治理员’、‘高级协管员’等”。

（三）资源整合力与专业性

资源整合力主要表现在政府和社会工作服务机构（或组织）共同对社会福利服务的资金来源、人员配置、场地利用、组织管理等方面的利用效率；专业性主要表现在社会工作服务机构和社会工作者在公共服务提供中运用专业理念和方法的能力，以及对于社会工作行业发展的推动力。由于我国大部分社会工作发展起步较晚，民间社会组织大多处于发展初期，其在组织规模、内部治理和能力建设上远远滞后于西方发达国家。因此，政府购买社会工作服务的资源整合力和专业性，主要依赖于政府与社会工作服务机构（或组织）间的内在关系。通常来说，在市场竞争性岗位购买模式和市场竞争性项目购买模式中，政府与社会工作服务机构间处于一种较为松散的伙伴式协作关系，因而社工机构能够相对自主地运用社会工作专业理念和方法开展各类服务。但同时由于具备真正意义上的法人独立资格，政府以提供外部支持为主，对于一些隐性的社会资源，特别是人力、办公、关系等支持较少。苏瑞娟（2014：21）的研究表明，通过市场竞争的岗位购买方式购买社会工作服务，社会工作者签约1—2年，期满后，将重新启动招投标程序。这将导致：一是用人单位要重新适应新的社工组织和社会工作者，二是造成资源浪费，社会工作者之前积累的工作资源，随着服务期满将化为零，新的岗位社工到岗后要重新建立资源，适应的过程占用了服务时间，减少了服务对象的人数、服务量。

而在非市场竞争性岗位购买模式和非市场竞争性项目购买模式中，政府一方面拥有了强大的资源支配权，另一方面，购买主体和承接主体的内在利益的一致性，促使政府愿意给予社会工作服务机构（或组织）一切能够给予的支持。由于政府的强势推进，社会工作能够快捷高效地进驻到基层一线服务岗位，在相对短期内获得居民群众的接纳和认可。张圆圆（2016）认为，在非竞争性的政府购买社会工作服务模式中，社会工作者直接驻扎社区，对社区资源、社区事务、社区居民的实际情况非常了解，熟悉各项业务，这些知识、关系、能力的储备，有利于社会工作理念和服务的顺利展开，提高社会工作服务的绩效。

但也正是这种“自己人”的利益共同体关系，使得社会工作服务机构（或组织）在服务提供中，行政主导一切，专业服务被淡化甚至被边缘化了，由此也带来了社会工作者专业素养的泛专业化。赵环（2016）也提到，囿于现行政府主导的职业认证制度和购买服务机制，实际上的社会工作制度化过程更多是被建制化，具体表现为向国家体制靠拢甚至依附，甚至契约化的社工服务机构自身亦可能成为一个亟待解救的社会问题。此种仰赖政府权力所完成的建制，其实只是让社会工作承担社会控制的角色，而丧失了一门专业的本质属性:自主性。非市场竞争“嵌入”的优势是专业社会工作可以得到政府的合法性认同、获得足够的生存空间和体制内资源的支持，在短期内实现快速发展。但是，“嵌入”之后的弊端是显而易见的。在中国当前“大政府小社会”或“强政府弱社会”的社会格局下，专业社会工作进入政治体制之后，可能会因为原有体制“路径依赖”等因素影响，难以保证其独立性、自主性和专业性地位，缺乏自己的话语权，有可能会沦为政府强化社会控制的工具，进而背离其推动社会公平正义的专业使命（李伟、张昱，2015）。

（四）组织数量和规模

市场竞争程度和购买形式也间接影响到社工机构的培育孵化情况。一般来说，市场竞争度高的地区，相对宽松、开放的政策环境，更加能够激发不同市场主体以不同方式自发成立社工机构，如深圳社工机构多拥有企业背景，广州社工机构高校资源丰富等，推动社会工作在不同领域生根发芽。而数量的激增更加容易彰显不同社工机构在市场竞争中的比较优势，一些社会资源丰富、专业能力突出、内部治理规范的社工机构能够在短期内脱颖而出，并以“滚雪球式”发展壮大。有数据显示，在我国政府购买岗位社会工作服务市场化程度较高的深圳，截止2015年底，共有社工行业组织（社工协会）14家，社工服务机构161家，个别社工机构人员规模甚至达300人以上。与之相反，在政府购买岗位社会工作服务市场化程度偏低的杭州地区，目前持证的社工人数8307人，其中分布在社区工作岗位的持证人数6654，占比达到80.1%；；社工行业组织（社工协会）11家，社工服务机构14家，平均专职社工人数不足5人①数据来源：杭州市民政局。。

不过，在非市场竞争性项目购买模式中，由于政府拥有购买社会工作服务绝对的话语权，因此社工机构的组织规模，主要由政府购买服务的预算体量和资金额度决定。尽管遭遇市场化程度较低的局限，但也可能出现组织规模较大的情况。如在政府强大行政性力量的推动之下，上海自强社会服务总社、阳光社区青少年事务中心、新航社区服务总站3家社工机构成立仅1年就推广到了各区县，并建立了1300多人的专职社工队伍（卫小将，2014），创当时国内社工机构规模之最。

（五）资金和人员稳定性

在多数情况下，公共服务的市场化对于社工机构组织培育、行业发展都具有正向的促进作用，但过度市场化，在加速社会工作行业组织优胜劣汰的同时，也不可避免地产生了一些负面效应。对于市场竞争性岗位购买模式和市场竞争性项目购买模式而言，尽管打破了传统的由大包大揽、社区居委会总揽工作的局面，开辟了社会服务的新形式，但是资金来源的单一性和不确定性，给机构运作和行业发展带来了较大风险和挑战。

吴安平（2015）认为为了最大程度降低人力资源成本，一些社工机构往往在政府薪酬指导价以内，尽可能地压低一线社工的工资水平。低廉的工资待遇和有限的上升空间使得一线社工人才频频流失，人员流失率居高不下，这一现象在社工行业发展的“黄埔军校”深圳表现尤为突出，2015年达22.2%。同样，较低的薪酬待遇使得社工机构往往只能聘用刚毕业的高校大学生，而这些大学生由于社会阅历不足，社会经验匮乏，加之对当地的地域人情不尽熟悉，使得其在人员、场地、资金、政策等资源倡导和整合方面较为吃力，社工机构较难与当地社会实现深度“嵌入”。与此相反，在非市场竞争的上海和杭州模式中，无论是项目购买形式还是岗位购买形式，其在资金和人员的稳定性方面均优于市场竞争的深圳和广州模式。政府通过购买服务提供持续稳定的资金支持，这一点消除了社会工作机构资金短缺的后顾之忧，保障了社会工作服务的长期有效开展（卫小将，2014）。

综上分析可知，不同的政府购买社会工作发展模式带来了不同的制度后果，而公共服务市场化程度，是影响政府购买社会工作服务的行政干预、资源整合、专业化、行业自主性以及资金和人员稳定性的直接或间接因素。总体来看，实施非市场竞争性项目/岗位购买模式的地区政府购买社会工作服务的市场化程度较低，行政干预较多，资源整合力强，专业化程度偏低，社工机构发育相对迟缓，行业自主性较差，资金和人员稳定性相对较好。反之，实施市场竞争性项目/岗位购买模式的地区，政府购买社会工作服务的市场化程度较高，行政干预较少，资源整合力较弱，专业化程度较高，社工机构数量较多，行业自主性较强，资金和人员稳定性较差。在实际运行中，以上8个指标相互影响、相互制约，并内在统一于政府购买社会工作服务的不同模式中。

四、讨论与反思

本文重点探讨了在公共服务市场化的驱动机制下，我国地方政府在推进社会工作服务购买过程中所采用的不同“嵌入”策略和购买形式。在以市场化和“嵌入”路径作为基本分析维度的前提下，对当前的政府购买社会工作服务模式作出了新的类型划分，即非市场竞争性项目购买模式、非市场竞争性岗位购买模式、市场竞争性项目购买模式、市场竞争性岗位购买模式。借助现有研究的经验资料，对这四种政府购买社会工作服务模式的主要做法和基本特点进行了分门别类解析。同时，综合已有研究成果，从市场化、行政干预度、资源整合力、专业化程度、社工机构规模和数量、行业自主性、资金和人员稳定性8个方面，对政府购买社会工作服务的制度化后果展开了专题讨论和反思。

值得一提的是，尽管不同的政府购买模式带来了社会工作本土化不同的制度后果，如专业能力的高低，资源整合力度的强弱，行业自主性的大小，社工机构培育的规模和数量等。但这不等于说，某一发展模式就一定优于另一发展模式，因为每一种模式都是结合当地的文化背景、社会现实而做出的制度创新和努力，同样每一种模式也都有自身难以克服的缺憾。如在非市场竞争性岗位购买模式中，尽管政府的行政干预力度比较大，社会工作者的专业化程度普遍较低，当地社工机构的数量和规模亦不够理想，但其本身能够依附于原有的制度体系，在实际服务中更能获得政府部门的认可和接纳；而在以市场竞争的岗位购买模式为主要特色的深圳，尽管政府向社会购买服务理论上遵循的是一种市场竞争机制，但在实际操作中政府的干预痕迹依然明显，社会工作机制在一种相对封闭的状态中运行，所有的服务都由政府购买，社工机构只要与政府搞好关系就能拿到“订单”，其服务对象不具体、不明确，工作质量也很难量化与考核。

因此，从当前各地社会工作发展的实际来看，每一种模式都有其独特优势，但也不可避免存在一些内在缺陷。随着各地政府购买社会工作服务实践的深入和社会现实的发展，某个单一的政府购买服务模式已经很难适应和满足行业发展的现实了。在这种情况下，一种兼顾了市场和非市场因素、集合了岗位和项目两种嵌入优势的复合型政府购买社会工作服务模式，正在登上社会历史舞台。

如在以市场竞争性岗位购买为特色的深圳，自2009年开始，在保留原有社工岗位设置的基础上，通过举办公益项目大赛鼓励和扶持社会工作项目发展，早期以福彩公益金为主，2016年起全市投入民生微实事项目14亿/年，每个社区200万/年，其中80%以上民生服务类项目由社工服务机构负责执行。在以非市场竞争性项目购买为主流的上海，继2005年开始大规模购买社会工作服务项目之后，2012年出台《关于在本市民政系统及相关机构配置注册社会工作者的意见》，明确要求在社会福利机构、社区社会工作领域配置专业社工，并采用了聘用制、派遣制、项目制等多样化人才使用机制，社工人才队伍的职业化和专业化得到日益深化。在以非市场竞争性岗位购买为主导的杭州，自2014年开始，开始以福利彩票公益金注入和公益创投的方式，将一些不适合由岗位社区工作者专门从事的临时性、边缘性、特定性社会工作服务，引入市场竞争性的项目购买机制，以项目外包方式交给社工机构承接，既有利于社会工作专业服务资源的整合，也避免了岗位社区工作者的行政化色彩浓厚问题。济南在发展策略上，则采取了岗位和项目并驾齐驱的服务购买方式，一方面有利于在短时间内培养亟需的专业社工人才，另一方面则有利于发挥社工机构的自主性和灵活性（黄春蕾，2013）。

诚然，本文仍有深入探讨空间，鉴于篇幅限制，对于复合型政府购买社会工作服务模式，笔者将另作专题讨论。

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