开放政府数据生命周期视角的我国政府数据资源管理政策文本内容分析*——国家各部门的政策实践

黄如花 温芳芳

（1.武汉大学信息资源研究中心 武汉 430072；2.武汉大学信息管理学院 武汉 430072）

1 引言

在大数据背景下，政府数据作为国家重要的战略资产，应该与公众共享，推动政府问责、提高服务效率和刺激经济增长。全球范围内，越来越多的国家参与到开放数据运动中来，试图利用开放数据的契机改善政府治理、推动政治民主和推动社会发展。继美国连续发布一系列开放政府数据政策，英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国家也相继发布了开放政府数据政策。联合国、世界银行、欧盟等国际组织也制定了相关政策或指南力促各国开放政府数据的发展。

根据《开放数据晴雨表全球报告》（第3版），我国的开放政府数据在全球和亚洲范围内排名均不乐观，在政府政策、政府行动、公民社会以及私营部门4个评估指标中，政府政策得分最低。虽然中央某些部门以及地方政府制定了数据发布、共享或管理政策，但直到《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发[2015]50号，以下简称《纲要》）的出台，政府数据开放共享的顶层设计才被正式提上日程。《纲要》指出，“积极研究数据开放、保护等方面制度，实现对数据资源采集、传输、存储、利用、开放的规范管理”[1]，探索国家大数据战略下的政府数据管理问题尤为迫切。

目前，国外研究主要是对数据发布原则、开放政府数据政策的制定和实施、开放数据的政策框架等方面的研究。国内的研究总体来说对政策制定和实施的推介性研究较多。对于我国政府数据开放共享政策，主要是对我国政策研究方向的研判[2]、开放政府数据的政策环境分析[3-4]、开放数据的顶层设计[5]以及数据安全政策[6]的研究。但这些研究都没有从开放政府数据生命周期的视角探讨数据资源管理问题。笔者初步调研发现，我国各部门的数据发布、数据共享或管理政策起步较早，积累了一定的经验。为此，文章力图从生命周期的视角对国家各部门的数据开放共享政策进行系统性的分析研究，通过增强政策分析的细粒度，为我国政府数据开放共享的顶层设计提供切实参考。

2 数据来源与研究方法

在文章中，政策文本被定义为国家公共行政管理部门发布的涉及政府数据开放或共享的战略、规划以及其他规范性文件。鉴于研究服务于国家大数据战略，团队主要着眼于国家层面的政策文本分析，具体包括国务院各部委发布的规划、纲要、命令、办法和意见等。

2.1 数据来源

为了最大限度获得相关的政策文件，笔者采用多种方式收集数据。首先，在国务院各部门的政府门户网站查找相关文件；其次，选择“北大法宝”“北大法意网”等政策法规数据库进行检索，利用检索词“数据”与“开放”“发布”“保存”“利用”“管理”进行组配检索。另外，利用搜索引擎，使用检索词“政府数据”与“开放”“保存”“利用”“管理”“战略”“规划”“办法”等进行检索。数据收集由3人独立进行，团队经过进一步讨论和比对整合，以确保数据的完整性。为使样本更具有针对性，笔者在完整性基础上缩小了样本范围，将政策规定宽泛、不具体的样本进行二次过滤，最终确定86个政策文本作为本研究分析的样本（样本截至2017年5月26日）。

2.2 研究方法与过程

内容分析法用于对文本资料进行分类，并将其降低到更易管理的数据位[7]。本研究在具体分析时采用主题内容分析（Thematic Content Analysis）对我国政府数据开放共享政策文本进行阐释主义的主题内容分析和归纳，力图在宏观上揭示政策的内容框架。

本研究用Nvivo10定性分析软件进行编码，研究利用SPSS进行描述性统计分析、计算频次及百分比。研究以“开放政府数据生命周期”模型[8]为参考依据，通过反复阅读样本，笔者制定了初步的编码框架和编码表，形成样本单位的分类系统。在此基础上进行操作性定义，并制定了编码协议。通过对编码员进行培训，确保编码员的内在一致性。将政策文本严格按照编码框架逐一赋予编码，在文本中将发现的新数据分配新的编码。在编码过程中，由2位独立的编码员进行编码，第3位编码员负责审核，若编码不一致再讨论。Cohen’s Kappa系数是对编码员在定性分类项目的吻合性进行的度量，即用于测度编码员的内在一致性。学界虽没有就该系数确定统一的标准，但通常认为Kappa系数达到0.8以上是可靠的。因此，在编码初期，研究抽取25%的样本进行预编码，确保编码员之间的交互信度Kappa系数在可接受的范围内。以此为基础，研究进入正式的编码程序，最后形成六大类，使我国政府数据开放共享政策呈现出新的内容框架。

3 研究结果

通过主题内容分析，基于数据生命周期的数据管理由六个阶段组成：数据创建与汇交、数据组织与描述、数据归档与保存、数据发布与传播、数据获取与利用以及数据监管。如图1所示，在86份政策中，44.2%涉及数据发布与传播；数据创建与汇交、数据获取与利用所占比例相差甚微，数据组织与描述、数据归档与保存以及数据监管所占比例最小，均为11.6%。

图1 国务院各部委政策在各主题的分布

3.1 政府数据创建与汇交

政府数据的创建与汇集同属数据采集，是数据开放共享的前提。涉及该主题的政策有28份，占总样本的32.6%。其中，对该主题做出具体规定者26份，主要出自中国地震局、国家海洋局、国土资源部等部门。

3.1.1 政府数据创建

数据创建即数据生产，是政府数据开放共享的逻辑起点。仅国土资源部和中国地震局对开放共享中的数据生产有专门的规定，涉及政策3份。中国地震局对数据创建的关注更早、内容也更系统。其《首都圈地区地震数据产出与服务管理办法》（2005年）[9]和《地震科学数据共享管理办法》（2005年）[10]涉及到数据生产统筹规划、生产的数据内容、数据生产方法和产出时间，并明确数据产品质量的责任者。两份文件均将生产的数据作了具体分类，在原始数据和二次数据产品二级类目下，详细列举了三级类目，规范了地震数据产出的内容。对首都圈的数据生产则按行政区划统筹规划，提出具体要求。

国土资源部相关的政策虽然稍晚于中国地震局，但对数据质量的重视程度显得更高。除了明确数据生产者的质量责任归属，《国土资源数据管理暂行办法》（2010年）[11]还要求建立数据更新机制，建立数据质量监督和技术保障制度。

3.1.2 政府数据汇交

国家各政府部门除自身创建的数据外，还有来自地方政府机构、企业和事业单位等上报或汇交的数据。涉及数据汇集的政策占24.4%，主要由国家海洋局、中国地震局和国土资源部制定。政策内容归纳为以下5方面。

（1）数据汇交的责任者。政府数据汇交主要有两种模式：一是按行政区划逐级汇交，海洋赤潮信息和地质环境信息的汇交采取此方式。如《海洋赤潮信息管理暂行规定》（2002年）[12]要求，省市海洋局获取的赤潮信息向所在海区分局汇交，海区分局获取及汇集的赤潮信息向预报中心、监测中心、信息中心汇交，局属其他有关单位获取的赤潮信息应及时向预报中心、监测中心和信息中心汇交 ；二是由项目承担者负责。即某些科技数据由科技项目负责人汇交。《地震科学数据共享管理办法》规定[10]，地震科技项目负责人是数据汇交的责任人；科技项目承担单位为数据汇交责任单位，敦促汇交责任人及时汇交科学数据。

（2）数据汇交内容。在政策样本中，仅中国地震局、国土资源部的2份政策明确规定了政府数据汇交的具体内容。《地震科学数据共享管理办法》要求汇交原始数据和由这些数据加工处理而形成的各类数据产品；《国土资源数据管理暂行办法》将数据汇交范围作为政策的附件，要求汇交土地调查评价等10类数据；工商总局《关于做好商标注册信息归集公示工作的通知》（2016年）确定了商标注册信息汇总公示的数据规范。

（3）数据汇交方式。一种是传统的电子表格和介质拷贝报送数据。如以涵盖数据字段的标准 Excel表格报送；另一种是在线汇交。这种方式成为目前数据汇交的主流。如工业和信息化部《信息化发展规划》（2013年）[13]指出，将着手建设网络直报统计数据系统，实行信息资源联网直报。《关于加强地质资料管理的通知》（2017年）[14]也指出，将积极探索实体数据在线汇交。

（4）数据报送时间。报送时间以定期报送为主、随时报送为辅。按月报送的居多，如《海洋赤潮信息管理暂行规定》要求海区赤潮发生情况于每月月初报送。海洋赤潮监测信息要求及早汇交，对不同赤潮监测信息汇交有按小时汇交的规定。另一种定期报送是按项目、成果数据验收或成果公布的时间为准，在规定期限内报送。如《国土资源数据管理暂行办法》规定，定期更新的数据在项目、成果数据验收或成果公布之日起30日内完成。该政策还对数据汇交时间规定了免责条款，即因不可抗力未按时汇交的，可申请延期汇交。

（5）数据质量控制。汇集数据的质量控制是在汇交前、汇交中和汇交后三个阶段实现的。汇交前，由数据生产者对信息的真实性、准确性、及时性负责；在汇交过程中，由数据生产者和汇交责任部门共同保证数据质量。例如，《国土资源数据管理暂行办法》要求数据汇交需经过验收或得到数据主管部门确认，在数据汇交中弄虚作假的要追责；汇交后，数据质量通过生产者的数据更新和有关部门的考核监督加以保障。如国土资源部《关于进一步加强信息化工作统筹的若干意见》（2015年）[15]明确提出，要加强数据更新与国土资源业务工作的联动，确保数据实时更新，对未及时更新的追究责任。汇交监督既是保证有关部门落实政策的方式，也是保证数据汇交质量的途径。国土资源部也对各单位基础数据汇交和更新情况进行检查并予以通报。

3.2 政府数据组织与描述

涉及该主题的政策有10份，占总样本的11.6%。政策主要由中国地震局和交通运输部等制定，具体内容包括以下4个方面。

（1）政府数据分级分类。部分政府数据涉及国家安全、经济安全、商业秘密和个人隐私，因此需要根据涉密等级对数据分级分类管理。《地震科学数据共享管理办法》将共享的科学数据分为四级，即可向社会公开发布的数据为一级、可向国内国外用户提供的数据为二级、可以向国内用户提供的为三级、四级数据只允许向特定范围的用户提供。

（2）政府数据描述。为实现数据交换与共享，必须统一数据描述标准。目前，财政部、国家安全监管总局等政府部门已经就本部门的元数据、基础业务数据描述出台了标准规范。财政部《财政业务基础数据规范及维护与管理办法》（2008年）[16]从数据元的属性、标识符、中英文名称、同义名称、数据类型、表示格式等方面规范了财政业务基础数据元的描述方法及规则。随着国家大数据战略的实施，国家税务总局、交通运输部等部门也将数据标准的制订和修订列入工作计划。如交通运输部《关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见》（2016年）[17]指出，将加快信息资源核心元数据、信息资源标识符编码规则等基础性数据标准的制订和修订。

（3）政府数据资源目录。目录清单式的数据管理是政府数据开放共享有序开展的必然要求，贯穿数据归集、存储、开放、共享和获取利用的整个环节。在政策文本中“建立政府数据资源目录体系”“发布信息归集目录”“形成数据资源开放清单”“建立数据资源目录服务系统”等话语并不鲜见。为规范部门内部数据目录建设，交通运输部、林业部、中国保监会等部门分别制定了《公路水路信息资源目录体系框架》（2006年）、《保险基础数据元目录（JR/T0033－2015）》等标准规范。为实现数据目录资源进一步共享，个别部门也认识到建设目录体系管理系统的必要性。环保部[18]在大数据实施方案中要求“利用信息资源目录体系管理系统，实现系统内数据资源整合集中”。交通运输部也[17]提出，制定行业数据资源目录服务系统建设指南，推动行业数据资源目录服务体系建设，实现基于目录的数据资产管理。

（4）数据整理与整合集成。数据整理是进行数据整合、实现数据共享的基础。数据整合“遵循‘物理分散、逻辑集中’原则，将分散的海量数据汇聚整合为逻辑集中的数据资源体系”[19]。政策提出了数据整合的领域、整合数据的类型，各级信息系统之间的衔接与整合，以及专业数据库的集成和整合，目标是实现各级政府数据集成，甚至形成政府信息与社会信息融合的大数据资源。劳动与社会保障部《关于做好劳动保障数据中心建设有关问题的通知》（2005年）[20]指出，建设数据中心的基本任务是集中各项业务的各类资源数据库，形成数据平台。由各相关业务管理部门、经办机构和信息机构协调配合对数据中心的数据进行整理和整合。该政策明确了数据整理的内涵和外延，并细化了其流程；把数据整合具体为本级数据中心对多业务管理系统的共享整合、各级数据中心之间的集中整合以及同外系统间的对接整合。

3.3 政府数据归档及保存

政府数据为国家各级政府部门提供事实依据和决策支持，是国家的重要情报资源。因此必须加强政府数据的归档和保存。本主题涉及到8个部门的10份政策文本，占总样本的11.6%。其中，国土资源部、科学技术部、卫生部、地震局和国家税务总局的文件内容更为具体。

（1）数据保存的责任者。如中国地震局对首都圈地震数据的保存，按谁生产谁保存的原则，对原始数据和二次数据妥善保管，并由首都圈地震台网中心归口存储。

（2）数据保存的范围和形式。中国气象局《全国智慧农业气象服务平台数据存储规范（试行）》（2016年）[21]规定了存储数据的范围以及基于站点的资料存储和基于格点的数据存储形式。商务部商贸流通统计数据的保存采取纸介质和磁介质两种形式。

（3）数据保存期限。卫生部《国家卫生统计信息网络直报管理规范（试行）》（2007年）要求各级卫生行政部门将统计数据纳入档案管理，“部、省级数据中心的数据要求长期保存，县（区、市）卫生局对基层单位上报的电子或纸质数据保存3年”[22]。2011年又将卫生监督信息报告的资料纳入档案管理，由卫生监管机构对数据实施永久保存。

（4）政府数据维护。中国地震局对属于保密性的数据，规定按密级采取特殊的保管措施。国土资源部规定，“未经规定程序批准，任何单位、个人不得擅自复制、更改和删除数据”[11]。国家税务总局特别重视税收征管业务数据维护工作，《关于加强税收征管业务数据管理的通知》就要求“定期对错误数据和垃圾数据组织清理，杜绝问题数据的积累”，“对应用系统中存储时间长、使用频度低的历史数据，可按有关规定予以结转、存储，长期妥善保管”[23]。

（5）数据安全。提高数据存储的集中度是确保数据安全的重要途径。《国土资源数据管理暂行办法》要求保管单位配备数据存储、管理和安全等软硬件设施，构建统一的数据管理系统。同时，还要求保管单位制定数据备份方案，对重要数据实行异地备份。针对重大突发事件的特殊需求，要求建立数据加工、处理的技术储备与保障，为应急工作提供数据和技术支持。

3.4 政府数据发布与传播

本主题涉及的政策有38份，占总样本的44.2%。国土资源部、国家海洋局、中国地震局以及国家测绘局的数据发布政策更有代表性。

3.4.1 政府数据发布

政府数据发布政策的内容主要涉及以下5个方面，其中数据发布的内容是主体。

（1）数据发布的制度规范。国务院在云计算、“互联网+”和大数据发展相关的政策中要求建立制度规范，如制定政府数据开放管理办法、数据发布计划以及数据开放标准。农业部、国土资源部和交通运输部的政策具有延伸性，在其大数据政策中将这些内容进一步延伸，如《关于印发促进国土资源大数据应用发展实施意见》（2016年）提出健全开放前保密审查机制。国家税务总局是具体数据发布业务规则制定的先行者，政策内容较为详尽。在《关于加强税收征管业务数据管理的通知》（2006年）[23]中，要求建立信息发布机制，明确数据发布归口责任、发布主体、发布的内容、发布形式和时间，实施发布前数据的审核和管理，保证信息发布的权威性、时限性和准确性。

（2）数据发布的责任者。政府数据发布以明确的责任主体为前提。通常情况下，各政府部门及其下级单位负责其业务范围内的数据发布，如商务部全国性商贸数据发布由国家部门负责，各省市数据由省级商务主管部门把关[24]。对于特殊信息，则因数据的重要程度和社会对数据需求的急切程度而异。如《重要地理信息数据审核公布管理规定》（2003年）指出，“重要地理信息数据由国务院或者国务院授权的部门公布”[25]。

（3）数据发布内容。政府部门大多都认识到建立政府数据开放目录的重要性，对发布的数据内容进行目录控制。关于发布数据的内容，国家海洋局[12]就海洋赤潮信息的发布列出了监测监视、预测预报和灾害评估信息的具体类目。其他政策都在国家大数据战略之后发布，大体上是国务院指明方向，各政府部门就发布的内容进一步细化。环境保护部《生态环境大数据建设总体方案》（2016年）将优先开放的数据内容具体为生态环境质量监测数据、污染物排放数据等六类。

（4）数据发布前的审核。数据发布前的审核总体来说按信息来源实行分级审核。《国土资源部门户网站管理办法》（2014年）[26]规定，部网站发布的信息谁提供谁负责，按照信息的来源实行分类分级审查审批。海洋赤潮信息向社会发布须经国家海洋局、分局或省市海洋局的许可。对于重要数据的发布，国土资源部规定了严格的审核把关措施。《重要地理信息数据审核公布管理规定》（2003年）[25]确定了重要地理信息数据审核的内容，即从数据发布的必要性、提交资料的真实性和完整性、数据的可靠性与科学性、是否影响国家安全等方面审核。审核既是对数据发布行为的授权，同时也是数据安全保障的有效措施。该政策还规定，未经批准擅自发布数据的，轻者予以批评警告，重者追究刑事责任。

（5）数据发布的形式。政府数据通过政府门户网站、新闻发布会、公报、公告和令等形式发布。如国家统计局季末所在月份的月度统计数据和季度国内生产总值初步核算数以新闻发布会形式发布；应对气候变化统计信息以公报的形式发布；审核公布的重要地理信息数据以公告形式公布；由国务院授权国家测绘局发布的重要地理信息数据，由国家测绘局以令的形式发布。

3.4.2 政府数据传播

根据现有的政策文本，政府数据传播会经过严格的审查。如商务部对商贸流通统计数据的传播，明确规定“在本单位内批量拷贝、传递数据信息的，须经单位分管领导批准；对外拷贝、传输有关数据的，须经部省两级主管部门同意”[24]。随着新媒体的兴起，政府部门开始利用微博、微信、政务客户端等新平台，扩大信息传播。

3.5 政府数据获取与利用

本主题涉及27份政策，占总样本的31.4%。政策主要由国家发展改革委、国土资源部、国家卫生和计划生育委员会发布。该主题主要涉及4个方面。

（1）用户获取。用户获取是数据利用的前提。政府应为用户获取提供便利，并将数据获取限制在可控范围内。政府为方便用户获取，首先是加强政府门户网站的数据资源组织。如“加强共享数据的组织管理”[15]。其次，为用户提供专业的数据利用服务。如为用户提供数据浏览、查询、下载和复制服务、数据调用、分析服务以及数据定制服务[11]。再者，将用户获取限制在可控范围内。数据的开放是有条件的，政府部门必须实施数据分级分类获取，实施可信身份验证认证及授权控制。这样，“用户根据共享权限使用相应级别的数据，经批准也可以使用其他级别的数据”[10]。《地震科学数据共享管理办法》将数据分级，用户使用一级数据，可在网站浏览、查询和下载；使用二级和三级数据需要在网站上完成相应的注册程序后获得，必要时也可通过签订合同的方式获得；使用四级数据，应向地震科学数据共享服务机构提出申请，并经审核后方可获取所需数据。国土资源部[11]依申请公开的数据要求用户向数据主管部门申请，需要利用涉密数据的，应出具正式介绍信。

（2）数据利用责任和义务。用户对获取的数据享有有限的利用权利，并要履行相应的义务。中国地震局[10]也规定“用户对获得的地震科学数据只享有有限的、不排它的使用权”，“除了一级数据或另有合同规定的以外，用户不得直接或者变相转让获得的数据，也不得用于营利性活动”。用户承担的义务包括：“应在所发布的成果中注明数据资料来源；应接受并积极配合数据共享服务机构开展的用户需求调查和数据资源调查；反馈数据使用情况、产生的效益、意见和建议”。同时，地震局对用户的数据滥用等行为进行惩戒，如用户违反有关规定，轻者责令改正并没收违法所得，重者追究刑事责任。

（3）数据开发、分析和应用。政策意在建立数据开发利用的市场化机制，采用政府购买服务、政企合作等方式引导社会资本进入大数据领域，规范和引导社会力量开展数据增值开发，促进数据开发服务产业链的逐步形成。交通运输部[17]、国土资源部[19]、农业部[27]的大数据政策均提出，将引导各类市场主体、行业组织等社会力量开展政府数据的增值开发利用。

政策在构建大数据分析模型、加强政府数据的关联分析、强化数据综合分析挖掘和实时可视化表达等方面着墨较多，但总体来说较为简略。农业部的《关于推进农业农村大数据发展的实施意见》（2015年）和《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》（2016年）则较详细。这两份政策都将建成全球农业数据调查分析系统列入规划，在政策中提出建立专业的数据分析制度，加强全球农业数据分析研究应用，完善农业数据分析预警指标体系，并研发全球农业数据分析预警模型系统。为推动大数据分析，国家发展改革委《关于请组织申报大数据领域创新能力建设专项的通知》（2016年）[28]要求建立数据分析研究的长效工作机制，并为数据分析提供项目支持。如支持建立大数据分析技术国家工程实验室，建设大数据分析技术创新平台，支撑开展大数据复杂性和不确定性特征描述、异构大数据预处理、挖掘与分析计算系统等技术的研发和工程化。

数据应用的政策包括政府数据应用的范围和重点应用领域，数据应用试点，大数据示范应用工程，以及大数据分析应用的机构设置、专业人才配备和数据应用培训等。国防科工委《关于鼓励国内用户使用中巴地球资源卫星数据的若干意见》（2007年）提出数据应用的重点领域，并通过数据应用培训提高数据能力。

（4）数据交易。《纲要》规定要引导培育大数据交易市场，鼓励产业链各环节市场主体进行数据交换和交易，促进数据资源流通，建立健全数据资源交易机制和定价机制[1]。为此，国家发改委在大数据发展重大工程项目中给予扶持，优先支持建立数据要素流通交易机制模式等的政策性支撑保障类项目和探索建立大数据交易平台和制度项目[29]。《“十三五”国家信息化规划》（2016年）提出，将加快培育大数据龙头骨干企业，建立大数据产业体系。工业和信息化部《大数据产业发展规划（2016－2020年）》（2016年）提出加快大数据产业主体培育和完善产业支撑体系的具体措施。

3.6 政府数据监管

数据监管指对数据进行整个数据生命周期的维护与管理活动。现有政策有10份，占总样本的11.6%，主要是明确数据监管职责；建立数据管理全过程管理、考核和责任追究制度，对开放数据落实情况进行督查评估和考核，确保数据质量和安全使用。国家海洋局[30]和国家税务总局[23]两个部门的政策提到对数据采集、加工、发布等进行全过程的管理和评估，但仅是笼统提及。针对不同环节的数据监管，一些部门的政策中略有涉及。关于数据汇交的监管，国家海洋局要求各级海洋主管部门加强数据汇交管理，对汇交进行跟踪评估，对怠于履行职责或造成损失的予以通报[30]。关于数据组织监管，国家发展和改革委员会对未按要求编制或更新信息资源目录、数据更新不及时等情形，要求整改后未在时限内整改的，将及时上报国务院[17]。关于数据发布监管，国家辐射环境监测网定期对数据公开情况进行总结分析，并加强数据汇总中心的运行维护和实时监控，确保发布的数据完整准确[31]。关于数据保存与维护的监管，财政部规定了财政业务数据元和相关代码动态维护所需的技术评审规则以及数据维护请求的内容和格式[16]；税务总局要定期对税收征管错误数据和垃圾数据组织清理，对应用系统中存储时间长、使用频度低的历史数据可以结转，确保长期妥善保管[23]。

4 讨论

我国政府数据资源管理政策初步形成了贯穿数据生命周期的框架体系。该体系包括以数据为中心的数据创建与汇集政策、数据处理与分析政策、数据归档与保存政策、数据发布与传播政策以及数据获取和利用政策，总体来说，整个政策框架已经明确了数据生产和汇交、保存和发布的责任者，生产、汇交、保存和发布数据的内容范围形式和时间限制，数据利用的责任和义务等。该框架既为政府数据管理政策提供总体的发展脉络，也为政策框架体系深入拓展创造了良好的基础条件。与世界发达国家相比，开放政府数据的顶层设计虽然稍晚，但国务院一些部门已经发布了数据开放、数据共享或数据管理政策，产生了可供国家顶层设计借鉴的思路和方法，为国家顶层设计奠定了基础，如中国地震局、国土资源部等部门的数据生产和汇交；中国地震局的数据分级分类；卫生部将数据纳入档案管理；国土资源部确定的数据发布审核的具体内容；中国地震局数据利用的责任和义务，等。这些思路和方法是政府部门数据开放实践的产物，同时也体现了各部门的政策创新。国家政策决策部门可适当参考和借鉴各部门的政策，为开放政府数据的顶层设计打开新的思路。

我国政府数据开放共享政策虽取得很大成就，但与发达国家相比仍存在很大差距。虽然本研究在现有政策文本的基础上建构了我国各部门政府数据资源管理的政策框架，但是除了中国地震局、国土资源部、国家海洋局、交通运输部等个别部门初步形成了开放数据的系统性政策内容外，我国的数据资源管理政策总体上仍缺乏系统性。政策内容分散在不同部门文种各异的政策当中。此外，我国的开放数据的配套政策发展不平衡，政府数据资源管理政策存在诸多薄弱环节。根据统计数据，政策对数据获取与利用涉及较多，而对数据生产、归档与保存、数据监管的关注严重不足。 数据生产是开放数据的基础，但仅国土资源部、中国地震局的3份文件涉及到数据生产。作为数据开放的重要环节，数据归档与保存也只在国土资源部、国家税务总局等7个部门9份文件中体现。专门的数据存储规范也才于2016年底由中国气象局发布。数据监管指贯穿整个数据生命周期的维护与管理活动。英国数字监管中心提出从数据创建、鉴定与选择、保存到获取与利用的数据监管生命周期模型。当前的政策对数据监管只是略有涉及，且鲜有对数据汇集、开放等全过程的监管。针对这些问题，相关的研究亟待不断深入，只有这样才能为国家政府数据开放共享的政策体系的建立提供支撑。

（来稿时间：2017年9月）

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16.财政部.关于印发财政业务基础数据规范及维护与管理办法的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://mohrss.chinalawinfo.com/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=169374.

17.交通运输部.关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见[EB/OL].[2016-12-10].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/kjs/201609/t20160902_2083604.html.

18.环境保护部.关于印发《生态环境大数据建设总体方案》的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201603/t20160311_332712.htm.

19.国土资源部.关于印发促进国土资源大数据应用发展实施意见的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201607/t20160712_1411348.htm.

20.劳动和社会保障部.关于做好劳动保障数据中心建设有关问题的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201407/t20140717_136019.htm.

21.中国气象局.关于印发《全国智慧农业气象服务平台数据存储规范（试行）》的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.cma.gov.cn/root7/auto13139/201612/t20161213_349710.html.

22.卫生部.关于印发国家卫生统计信息网络直报管理规范(试行)的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.moh.gov.cn/mohbgt/pw10801/200804/19275.shtml.

23.国家税务总局.关于加强税收征管业务数据管理的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.cq.gov.cn/publicinfo/web/views/Show！detail.action?sid=1001712.

24.商务部.关于印发《商贸流通统计数据管理办法》及保密协议书的函[EB/OL].[2016-12-10].http://www.fae.cn/fg/detail546779.html.

25.国土资源部.重要地理信息数据审核公布管理规定[EB/OL].[2016-12-10].http://www.sbsm.gov.cn/article/zcfg/bmgz/200709/20070900000605.shtml.

26.国土资源部.关于印发《国土资源部门户网站管理办法》的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201403/t20140324_1308756.htm.

27.农业部.关于推进农业农村大数据发展的实施意见[EB/OL].[2016-12-10].http://www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/2015 12/t20151231_4972005.htm.

28.国家发展改革委.关于请组织申报大数据领域创新能力建设专项的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.gov.cn/xinwen/2016-08/31/content_5103808.htm.

29.国家发展改革委.关于组织实施促进大数据发展重大工程的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://bigdata.sic.gov.cn/News/510/6456.htm.

30.国家海洋局.关于规范海洋生态环境监测数据管理工作的意见[EB/OL].[2016-12-10].http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=261894.

31.环境保护部.关于实时发布国家辐射环境监测网自动监测数据的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201508/t20150828_308966.htm.