权力向上，治理向下：关于整体性治理的一种视角

改革开放四十年来，我国社会主义建设进入新时代，经济由高速增长转向高质量发展阶段，社会主要矛盾也转化为人民美好生活的需要和不平衡不充分发展的矛盾。为了进一步推动经济发展、满足人民对美好生活的需要，需要通过深化改革，使政府机构设置和职能配置适应经济社会的发展变化，进一步理顺政府和市场、政府和社会的关系，坚持以人民为中心的重要原则。因此，政府职能改革要进一步协调权力结构和治理结构，理顺国家、市场和社会的关系，继续推进国家治理体系和治理能力现代化，既要强化政府权威，又要实现治理有效性，让人民群众有更多获得感，让人民共享发展成果。整体性治理主张将政府职能的特性与权力的国家性和治理的社会性结合起来，推动国家治理能力提高的同时兼顾人民的利益，为我国政府改革提供了借鉴。

政府如何优化职能配置，整合权力，提供有效的公共服务和公共产品，是我国政府改革面对的重要问题。政府改革的核心是职能改革，而处理好政府职能的权力结构和治理结构的关系，寻找权力体系和治理体系的内在统一性，又是政府职能改革的重中之重。有效调整纵向权力结构配置，实现政府职能的层级优化，是现代政府治理体系的核心。①因此，可以认为，处理好中央和地方的关系，纵向层级权力结构和治理结构的关系，是政府改革的前提，这也是本文分析政府改革的切入点。从权力结构看，中央政府实现了权力的集中并向下分权，地方政府承担了越来越多的地方治理任务。为了获得更多的资源来执行上级政府的任务和维系地方治理，地方政府往往会陷入激烈的竞争之中。从我国目前的情况来看，政府的治理结构是自上而下推行的，政府责任是对上级政府负责的，这种结构对地方政府治理问题和地方社会发展缺乏责任性和回应性。从总体上来说，权力体系的运作逻辑和治理体系的运作逻辑并不矛盾，现代政府改革是基于分权和治理内在逻辑的统一性基础之上的。在这方面，整体性治理理论和实践有效地实现了权力和治理的统一，本文将运用整体性治理理论，从权力结构和治理结构两个维度出发，重新解读纵向政府层级结构，有机结合权力结构改革和治理结构改革，实现政府职能优化，推动政府改革。

影响我国政府改革的一些基本问题

在现代社会中，政府的治理水平、治理绩效已经成为国家差别的重要因素，如何建立有效的政府体系，是社会发展和进步的必需品②。通过政府改革有效回应社会发展的需求，无疑是我国政府改革的直接动因。关于政府改革的研究中，很多研究视角从政治和行政的二分出发，从治理和绩效角度来理解政府发展和政府改革。值得注意的是，这样的一种研究取向是行政取代政治，关注政府绩效，关注政府治理，但是不涉及政治层面的问题。而我们认为，研究政府改革、政府治理、政府绩效等等这样的问题，不可回避的是需要讨论其背后的权力结构，譬如说如何推进权力结构优化，同时有效回应治理问题，应该成为政府改革的核心。

1.权力流失和治理失效

权力高度集中和权力流失共存的权力结构现状是非常值得关注的。一方面，中央政府拥有绝对的且高度集中的权威，地方政府受制于中央政府，；另一方面，一些地方又各行其政，政府的权威性得不到尊重，中央在基层的权威减弱，造成权力在某种程度上的流失。行政执行权力下沉让中央政府集权能力削弱，财权的集中又让地方政府没有足够的资源来进行决策和执行活动，地方权力没有得到制度化的保障。③现有治理结构也常常带来治理失效的问题。这些问题主要包括：一是职责同构。政府层级虽有职责划分，但是职责内容并不明确，各级政府职责大小不确定，治理主体不明晰，责任主体缺失。二是治理主体和权力主体不相匹配。应该说，社会治理的责任主要在于基层组织，但是政府职能对基层治理层面却少有相应的权力匹配，使得基层政府面对行政任务的不断下沉，从边缘化到内卷化，基层组织面临日益增多的社会问题，不堪重负，治理绩效低下。④

2.集权和分权之争

无论是在理论上还是在实践中，集权和分权的关系往往呈现多元和复杂的特性。从结构功能看，我国具有权力高度集中的传统，虽然可以保证中央权威和执行效率，但是这种权力结构安排体现的是决策机制上的集中，而不是执行机制的集中。在具体实施过程中，执行国家权力的通常是行政机关尤其是地方政府，而中央政府的集权并不能很好地渗透到地方政府，条条关系和条块关系反而分割了国家权威。⑤从行动者角度看，我国的权力系统是自上而下的，但是权力自上而下的垄断并不是政策执行上的垄断，政治精英在规定全国目标和政策方面拥有的权力，让人误以为他们也控制了政府机构。⑥其实在政策执行阶段，分权和群众路线便开始起作用，在具体执行中更多地体现了地方利益的特殊性和地方政府精英的选择。由此可见，中国权力结构的现状，是在不同层级、不同功能、不同阶段，存在着不同程度的集权和分权。

权力分分合合，其实极有可能带来权力流失和治理失效。但是在集权与分权的问题上，还是有必要澄清一些基本的问题。

第一，没有区分权力和治理的不同领域。我们从一些分析我国权力结构的文献中发现，尽管人们已经注意到权力体系和治理体系的差异，但是一旦涉及如何划分权力的问题，还是缺乏从两者的关系上来思考问题的研究。权力有效性和合法性的实现需要治理有效性为支撑，治理有效性和回应性的实现需要权力有效性的基础。权力更多体现的是国家的意志，而治理更多体现了社会的需求，权力掌握国家发展的基本方向，如公共资源的分配，国家改革方向等，治理更侧重对社会需求的回应，如公共服务提供、社会管理等。但是也必须指出，权力和治理的领域又是交叉的，互为支撑的。

第二，没有通过有效的权力分工来实现权力整合。在某种意义上说，权力的分工是发挥权力有效性的必要手段。权力是可以分工的，通过让渡部分权力来实现权力的有效性。权力的分工主要是指，在单一制国家中，地方政府的权力来自中央的委托，地方享有一定的自治和分权，中央对地方实行控制和监督。⑦权力的分工并不是权力的分割。权力的分割一般是在宪法层面做出原则规定，不同层级政府拥有不同的专有权力，如三权分立，立法权、行政权、司法权是分立的分割的，是国家权力的分割，三者彼此制约牵制，通过权力分割、制衡来实现民众的利益和国家的整体利益。

第三，没有强调治理责任，导致责任主体的缺失。中央政府和地方政府之间虽然有职能和权力划分，但是职能边界和权力配置尚有诸多不清楚的问题，形成职责同构的现象，而治理责任在政府层级间又并不清晰，面对具体的社会问题时往往出现责任主体缺失或者越位、缺位等现象。因此，需要在权责一致的制度背景下，强调政府和政府官员的治理责任，明确政府职能的责任主体。

3.从整体性治理看我国政府改革

整体性治理理论和实践的出现是为了解决竞争性治理所无法解决的政府部门功能和服务碎片化现象应运而生的。

在一般的意义上，整体性治理具有如下的一些基本特征：首先，整体性治理强调政府功能的整体性。整体性治理目的是使政府各部门之间和不同层级政府之间能够协调统一，强调政府组织体系整体运作的整合性和协调性。其次，整体性治理以公民需求为基本理念。整体性治理力图有效地回应公民的合理需求，以真实的社会治理问题为导向来整合政府部门，形成良性社会治理结构以解决社会公共问题，优化政府职能以回应公共服务需求，解决民生问题。最后，整体性治理强调治理责任的重要性。整体性治理认为政府的价值并不是绩效，而是政府的责任性。在公共管理过程中，政府或政府官员对结果负责的有效性处于最高地位，确保程序和效率不与这一目标冲突。⑧评价实现责任有效性的标准是政府输出的公共产品，以结果为导向来确保政府和政府官员对治理问题负责，培养政府和官员的治理意识。

整体性治理的真谛和要义是要求权力向上，治理向下，只有这种配置才能达成整体性政府。整体性治理的基本治理理念是满足公民需求，强调公共利益和政府的责任导向，在政府运行机制上，以整合为主，强调治理主体的整体性，形成治理层级、功能的整合。在管理权力上需要从分散走向集中；在治理目标上，从破碎走向整合，这就要求权力上走向集中的整合，治理目标向下服务社会，满足公众需求，实现整体性治理。

同样面对由于分权带来的政府碎片化以及治理结构的混乱，整体性治理所包涵的权力向上、治理向下理念为我国政府改革提供了新的视角和新的启示。从结构角度看，整体性治理是对政府的运作进行有意识的组织设计和结构优化，以实现组织更好的合作，更好地实现组织目标。⑨从制度合法性来讲，我国是单一制政体，这在本质上要求地方各层级的政府要和中央政府保持一致，其内在需求整体性政府，需要推进整体性治理。同时，作为一种治理理念和实践，整体性治理为实现善治提供了重要的理论支撑和经验借鉴。

基于权力和治理两个维度的分析与思考

权力领域和治理领域是相互联系但又各有侧重的，前者更多地体现了国家性，后者更多地体现了社会性。权力和治理的划分，与既有的政治和行政划分、政权和治权划分或有异同。

1.权力—治理

权力领域涉及国家利益、政治安全、公共资源，在这个意义上需要实现权力的集中，保证中央政府的权威性。治理领域涉及地方治理，地方政府和地方治理中起主导作用。权力结构和治理结构相互融合，体现了权力集中和治理向下的需要。体现国家性的权力必须是集中的，这是治理的制度基础和宏观背景，体现社会性的治理需要向社会下沉，这是实现国家合法性和权威有效性的基础。

在某种意义上说，有效的地方治理需要中央政府的集权来实现。为了更好地提供公共产品和服务，治理更加注重的是自下而上的运作机制。从系统论角度看，政策输入从社会中来，政府吸收来自社会系统中的问题，通过自上而下的权力来推动政策的实行。因此，集权和治理并不冲突，集权是治理实现的方式，而治理是巩固集权的途径。

2.政治—行政

政治和行政是有差别的，体现在四个维度。从政府功能角度看，政治是国家和权力意志的表达，行政是国家和权力意志的执行；从政策过程来看，政治是政策制定的过程，行政是政策执行的过程；从运作机制来看，政治运作体现的是执政党理念和意志，行政体现的是执行的效率，高效的行政运作是合法性来源；从行动者角度看，政治是由政务官、行政领导、“一把手”负责的，行政是由文官、办事员、下级负责的。

但是，政治和行政在公共管理理论和现实过程中的关系密不可分。国家意志的实现需要合理的政治表达和高效的政策执行；政治决策需要考虑政策执行的可行性，政策执行需要以决策为依据，并及时反馈政策执行过程中所面临的问题和挑战；实现执政党意志和人民大众的利益需要能够有效提供公共物品和服务的政府；政务官和文官，上下级的关系对于如何合理决策、有效执行非常重要。

3.政权—治权

孙中山认为政治可以分为政权和治权，这种区分的基础是权能分离，权代表的是政权，能代表的是治权。人民有权、政府有能是基本原则，政权代表权力的归属，治权意味着权力的行使。政府的权是为了执行人民的意志，这种权是人民权力的延伸。人民掌握政权，政府掌握治权。前者是管理政府的权，后者是政府运作的权。政权和治权都有权，但是基于权能分别的原则，治权是从属于政权的。

权力结构和治理结构都是在治权范围内的。孙中山权能之分、政权和治权之分并没有涉及政府实际的操作层面。政权和治权是主从关系，治权所需要的权来自政权的让渡。在治权范围内，政府权力结构和治理结构中，权力也是主从关系，在权力从属关系上，呈现为政权——政府权力——政府治理降序排列。涉及国家方向，人民意志的政府权力需要中央集权，因为中央集权能直接体现民权和人民意志，也是民权实现的前提。涉及具体社会治理问题，体现为进一步分权，是治权的具体实践层面。治权在不同政府层级的分工和治理的不同层级相对应，中央政府和地方政府的权力配置和治理任务存在着差异性，权力结构和治理结构是相互融合相互塑造的。

权力结构决定治理结构之基本关系及其演变

一般而言，权力结构决定治理结构。但是在不同的历史时期和不同的历史条件下，这样的结构性关系往往也有不同的表现。在我国的历史长河中，大致有过这样的一些表现形态。

1.古代中国：权力在上，治理在下

权力在上，治理在下，体现了国家和社会的分离，权力结构和治理结构的分离。

自秦始皇设立郡县制，建立了高度集权的中央政府以来，中国古代政治体现的是大一统格局，但这个“大一统”是政权的一统，而不是国家和社会的一统。历史进程中，在郡县制和官僚制背景下，地方形成了社会自治，基层社会形成以地方官为主导、地方乡绅和宗族自治为基础的治理结构。⑩在郡县制下，权力结构是从中央到县，中央集权也只是到县一级，正所谓“王权不下县，天高皇帝远”。在地方社会，官僚、乡绅，以及一些社会组织，如商会、自治会等，逐渐形成了地方自治系统。

为什么集权的体制下会形成社会较高的自治水平？在古代中国，帝制虽然会形成高度中央集权，但政府规模有限，财政汲取能力有限、官僚系统在规模上和效率上也存在局限性，不能延伸到社会基层，这是中央集权尚未完成的结果。即便在中上层形成皇帝—官僚的高度集中的权力结构关系，形成政权上的集权和统一，但是政权的一统也没有现在政权整合性那么高。中央权力有限，最多控制郡县，在郡县及以下形成类似于中央权力真空的空间，客观上形成了地方自治。郡县制下，有限的中央集权的权力结构，影响了地方社会的治理结构，形成了权力在上、治理在下的特定模式。

2.中华人民共和国建国初期：权力在上，治理在上

这个时期，由于社会主义的制度性要求，形成了权力在上、治理在上的特定结构。这体现了权力结构和治理结构的同构，中央政府高度集权。

1954年，国家撤销了大行政区，实行部门管理。将权力收归中央，中央权力一竿子到底，实行条条管理，虽然也考虑地方的积极性，但更注重中央权力的统一性和权威性。文革放权，扩大地方管理权限，后来经过不断的分权、收权，地方政府实际上在隐性扩张，但是中央政府仍然是高度集权的。计划经济时期，政府无所不包，无所不管，不仅制定宏观政策，还规定具体的经济社会活动规则，在计划经济时期，地方社会自治空间被挤压，个人的生活和工作同中央政策的变化密切相关。在高度集权的权力结构下，地方政府较少分权，地方社会治理空间也被政府占领，社会治理权收归政府所有。

3.改革开放以来：变动的权力结构和治理结构

改革本身是一个探索的过程，中央政府时而放权时而收权，政府间权力配置不明晰，治理结构模糊，会带来职能不清、职责同构、治理主体混乱等问题。

从改革早期的情况来看，主要以放权为主，虽然中央政府时而收权，但地方权力总体来说是增长的，地方治理空间扩大。政府在上下级管理上实行责任制，在政治责任制下，中央和地方形成互惠机制，兼顾中央利益和地方利益。但地方利益的扩大有时候也会损害中央政府的利益，如何平衡这个关系，往往成为中央和地方的博弈难题。

权力结构和治理结构混在一起，权力主体和治理主体不明确，并呈现分离状态，导致权力运行成本高，治理水平有限。从权力结构来看，中央政府仍是集权的，但比建国时期弱，比古代帝制时期强，同时权力整合程度较低，一是因为国家治理能力有限，二是因为放权过程中带来的权力流失。从治理结构来看，地方政府是地方治理的主体，但中央政府也是地方治理的主体。在治理空间和权力空间的模糊地带，会带来权力的流失和治理的低效。

4.权力结构决定治理结构

对这三个时期的权力结构和治理结构的历史比较分析，我们发现，第一，权力体系和治理体系是相互联系、相互渗透的。中央集权是治理的前提，没有强大的集权也不会有好的地方治理。虽然目前很多问题是集权带来的，但不能通过放权来解决集权带来的问题，而是应该通过权力结构调整，保证中央实质性集权，同时兼顾地方积极性。集权的实现需要有效治理的支持，有序的社会治理是中央集权的社会基础和经济基础。第二，权力结构决定治理结构，治理空间和治理主体是被特定的权力结构所塑造的。权力体系和治理体系同属于国家的社会管理职能，权力体系体现的是国家性，治理体系体现的是社会性，权力结构决定治理结构，治理结构的权力来源、治理主体等都是由权力结构决定的。

倡导一种“权力向上、治理向下”的模式

从现代政府管理的要求出发，基于我国作为一个大国，地广人多，地区与地区差别很大的现实国情，需要倡导一种“权力向上、治理向下”的模式。

1.权力向上的整合

权力结构的重构和调整是职能改革的前提，权力体系体现的是国家性，为了实现中央权力的统一性有效性，从整体性治理角度出发，应该推动权力向上的整合，同时，合理配置权力，和治理结构相呼应。

权力结构的优化需要加强中央集权。在既有的官僚层级体系下，加强中央对地方整合过程的控制，避免分权导致的块块竞争。由于部门权力是分化的，利益也是分化的、破碎的，需要一个强有力的中央政府来进行权力和利益整合，形成政府职能的整体性。因此，中央政府的权力集中是改革的前提，整合的意义是在集权基础的推动下，促进纵向层级政府的协调和统一。但是，中央政府整合地方政府的能力是有限的。由于信息不对称、地方政府的自主性等因素的影响，中央政府推动整体性治理会受到一定的约束。

在权力向上集权的整合过程中，形成合理的权力配置非常重要，在分权的同时融入治理结构，这是分权的内在基础，兼顾国家性和社会性。将治理理念融入权力结构调整中来，地方政府有能力处理的事务，地方政府更适合处理的事务，交由地方政府来做，地方政府是地方治理的主体，更能接触到具体的特殊的社会治理问题，更能获取民众需求的信息。而在涉及国家权力的统一性、权威性以及政治问题时，则需要加强集权。

2.治理向下的协调

整体性治理要求权力向上、治理向下的取向，权力集中是保证整体性政府的前提，但整体性治理的实现需要满足公民需求，回应社会问题，要求治理结构的下沉，以社会治理为目标的协调。

治理体系体现的是社会维度，需要以社会和公众为导向，这需要相应的治理空间和权力配置。为了实现善治，积极回应社会需求，需要下沉到基层社会中，在治理目标、治理机制、治理理念等方面，都以公众需求为主导。中央政府的分权应该促进财权和事权的统一，让地方政府有相应的财政能力来处理地方事务，成为地方社会治理主体。但是分税制以来，中央政府实现财权集权，同时，地方政府汲取能力下降。在事权不变甚至公共事务问题复杂化的情况下，财政支出压力主要集中在地方政府，有限的财政能力让地方政府面临巨大的行政压力和地方发展压力。

从整体性治理出发，实现治理向下的协调，需要以责任为目标，强调治理责任，明确责任主体。在治理目标上，应该以社会问题为导向，以人民为中心，来制定治理目标和治理方式。在经济社会发展的新阶段，政府需要重新审视政府目标，通过更好回应社会的需求，实现治理向下的协调，来提高政府质量和社会治理水平。促进以结果为导向的政府绩效评估，注重政府输出公共产品和公共服务的有效性，以此监督政府和政府官员的责任性。把政府部门的职能和职责所产生的结果用绩效来评估，让绩效评估和公共服务的目标保持一致，让满足社会需求成为绩效评估的目标，在技术上兼顾公共事务的复杂性，不能一刀切，既要有反应部门共性的评估指标，又要有反应职能差异的评估指标。

3.整体性治理的精神与取向

早在党的十六大报告中就提出了转变政府职能的基本取向h3，即“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”，这十六字方针体现了政府改革在权力结构和治理结构领域的调整，强调了政府职能的整体性和社会性。宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务这四个职能转变并不是随意排序的，在权力结构和治理结构上体现了有序性和相关性，体现了权力向上、治理向下的整体性治理思想。

可以看出，这样的政府职能规定对不同层级的政府职能和权力也做了划分，而且不同的职能在权力主体上是自上而下的，在治理主体上是自下而上的，但是又不是完全和各级政府一一对应，在不同政府职能中起主导作用的主体不同，但是其他主体并不被排斥在职能之外，体现出了强弱和层次之分，而不是职责同构(如图1所示)。由图可见，政府层级在不同职能上的权力结构和治理结构的分布特征。决定国家公共资源和发展方向的重大决策的权力集中在中央政府，代表了国家性，在权力结构上始终体现了向上的集中。至于中观层面的监管(以及特殊社会管理)，需要中央和省级政府合作进行调整和安排，主要集中在省级政府，体现了权力结构和治理结构的整合统一。在基本社会管理和公共服务职能上，突出地方政府的社会治理主体性，赋予其相应的权力地位，体现了向下的协调。

图1 不同政府层级在不同政府职能上的权力结构和治理结构分布

新一轮政府职能改革协调了权力结构和治理结构，将政府职能的特性与权力的国家性(集中)和治理的社会性(向下)结合起来，既强化了政府的权威，又实现了治理的有效性，和权力向上、治理向下的整体性治理相呼应。在宏观国家方向决策领域，体现权力向上的集中，在中观监管领域，体现权力和治理的结合，在微观社会管理和服务领域，体现了治理向下的协调。

小 结

政府职能改革的核心是要理清权力结构和治理结构的关系。本文从权力结构的国家性和治理结构的社会性出发，区分二者的不同维度和运作机制，权力结构体现的是向上集权，治理结构体现的是向下协调，同时，权力结构和治理结构相互渗透，在不同的政府职能中各有侧重，运用整体性治理，实现权力向上的集中，治理向下的协调。

①贾俊雪、宁静：《纵向财政治理结构与地方政府职能优化》，《管理世界》2015年第1期。

②张成福：《变革时代的中国政府改革与创新》，《中国人民大学学报》2008第5期。

③郑永年、王旭：《论中央地方关系中的集权和民主问题》，《战略与管理》2001第3期。

④何艳玲：《“回归社会”：中国社会建设与国家治理结构调适》，《开放时代》2013年第3期。

⑤杨光斌：《试论我国现行国家权力结构与权威资源的关系》，《学习论坛》2008年第6期。

⑥詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，1996年，第281页。

⑦沈荣华：《各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向》，《中国行政管理》2007年第1期。

⑧竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。

⑩费孝通：《中国士绅》，三联书店，2009年，第69页。