马萨综合模型视角下人口较少民族扶持政策研究

摘   要：精准扶贫背景下，对人口较少民族精准帮扶提出了更高的要求。运用公共政策执行理论中的马萨综合模型，选取的对象和切入点是江西省唯一的人口较少民族（京族）及其扶持政策。先介绍新民村的概况及扶持效果。其次，基于马萨综合模型提出了影响扶持政策执行的三个因素：收入差距逐渐拉大，易引发社会矛盾和冲突;资金短缺且不能及时到位;群众和社会力量参与不足。最后，提出了可供参考的创新路径：制定并出台更多普惠式的帮扶政策，更加注重社会公平;建立扶持资金拨付督促机制，提高资金拨付效率;加大政策宣传，激励人口较少民族群众和社会力量广泛参与。

关 键 词：人口较少民族;政策执行;马萨综合模型;新民村

一、引言

2013年，习近平总书记首次提出的“精准扶贫”思想，与2011年开始实施的第二轮人口较少民族扶持政策以及2016年的第三轮扶持政策，产生了政策重叠效应。人口较少民族扶持政策纳入精准扶贫背景下并接受精准扶贫思想的理论指导是必然之事，更是大势所趋，这将有利于人口较少民族扶持政策执行效率的提高和政策执行效果的提升。

通过CNKI搜索引擎检索“人口较少民族扶持政策”，最早研究的学者应该是刘萍和王学仁（2005）[1]，其展开了对“甘肃省扶持人口较少民族发展的对策探讨”。朱玉福（2015）[2]结合自己的思考“介绍了中国扶持人口较少民族发展理论，为研究人口较少民族提供了理论指导”。李若青（2013）[3]则“运用SWOT理论论述了云南省扶持人口较少民族发展的政策实践，提出存在的问题，并分析了影响因素，也提出了可供参考的对策”。罗明军（2015）[4]则“通过实地调研的方式，运用案例论述了云南省特有7个人口较少民族扶持的绩效研究”。在期刊类文献中，陈强（2017）[5]论述了“我国人口较少民族扶持政策执行中存在的识别困境，提出了：扩大扶持范围、统一标准、建立奖惩制度等措施”。李若青（2011）[6]“总结了云南省扶持人口较少民族发展政策的实践经验：领导重视、多元主体帮扶、政策体系等”。李晓斌和杨晓兰（2010）[7]则论述了“扶持德昂族发展中存在的问题：基础设施建设与文化建设不平衡;人口较少民族间扶持政策存在差异的新情况”。而赵新国和刘洁婷（2012）[8]则认为“扶持基诺族发展中存在：群众自我发展能力不足;收入差距拉大等问题”。刘苏荣（2017）[9]也在实地调研的基础上提出了“扶持人口较少民族发展规划范围在实施过程中存在规模排斥的问题”。对于解决对策，陈强（2018）[10]提出“做好人口较少民族扶持政策，政府需要起到主导作用”。杨东萱（2010）[11]也提出了“外援与自立结合扶持的对策”。可以看出，对于扶持人口较少民族发展政策的研究，已经有了较为丰富的研究成果。从研究视角来看，涉及人口较少民族的反贫困、政策工具的选择、扶持政策执行中存在的问题、扶持主体的执行方法以及扶持政策实施的政策环境。从研究学科来看，涉及管理学、社会学、经济学、统计学和民族学等学科，以及多学科的交叉研究。从研究方法来看，定性与定量研究方法较多，而理论联系实际的成果也相对较少，如运用政策执行模型理论论述扶持人口较少民族发展政策的研究成果则相对较少。基于此，有必要运用马萨政策执行综合模型这一理论来研究扶持政策的执行情况。

在精准扶贫背景下，创新性地运用公共政策执行理论中的马萨综合模型来论述江西省峡江县新民村人口较少民族（京族）扶持政策执行中存在的问题：收入差距逐渐拉大，容易引发新的社会矛盾和冲突;扶持政策资金供给不足;人口较少民族群众和社会力量参与不足。在此基础上，深刻剖析其成因。最后，结合马萨综合模型，提出解决问题的创新路径，为做好新一轮扶持人口较少民族发展规划提供参考建议和解决对策。

二、江西省峡江县新民村概况及扶持成效

（一）江西省峡江县新民村概况

峡江县新民村位于江西省吉安市峡江县金坪民族乡境内，是江西省唯一的人口较少民族聚居村。村子里有汉族和京族、侗族、壮族、傣族、瑶族、苗族、彝族等7个少数民族。截至2016年10月27日，新民村共有335户938人，其中少数民族共有246户756人，占新民村总人口的比例为806%，少数民族中人口较少民族（京族）共有279人，占新民村总人口的比例为29.7%[12]。

（二）江西省峡江县新民村扶持人口较少民族发展的实施效果

从2005年国家大力推行侨居工程开始，2005年和2011年，国家相继实施了《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010年）》（以下简称《规划2005》）和《扶持人口较少民族发展规划（2011-2015年）》（以下简称《规划2011》）[13]。江西省也配套实施了两轮《江西省少数民族事业规划》。2011年，金坪民族乡实施了《扶持人口较少民族（京族）发展“十二五”专项规划》（以下简称《（京族）“十二五专项规划”》），涉及民族文化传统保护、民生工程和增收产业等15个项目，投入金额总计1960万元[14]。2013年，紧接着开始了精准扶贫工作。2016年年底，《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》出台并实施，一系列的扶持政策出现了政策重叠效应，发挥了多重扶持效益。具体体现在以下三个方面：

1.人口较少民族聚居村内贫困人口数量减少一半或以上

2013年，精准扶贫工作开始时，峡江县新民村享受城镇居民低保19户共45人，享受农村低保1户共2人，共有贫困群众47人。经过第一轮和第二轮扶持规划近10年的的帮扶，到了2016年，新民村还有贫困户10户共19人，减少贫困人口达一半以上[15]，实现了脱贫减贫的预期目标，扶持政策的政策效果较明显。

2.农民人均纯收入达到当地平均水平或以上

经过有关帮扶部门近10年的帮扶，如图1所示，峡江县新民村人口较少民族群众年人均纯收入没有超过当地平均水平。2011年开始，当年新民村人口较少民族（京族）群众年人均纯收入就超过了峡江县农村居民年人均纯收入。其中，2011年新民村村民年人均純收入比峡江县年人均纯收入高964元;2012年新民村村民年人均纯收入比峡江县年人均纯收入高1498元;2014年新民村村民年人均纯收入比峡江县年人均纯收入高1294元。最值得一提的是2012年，新民村人口较少民族（京族）年人均纯收入达到8109元，更是超过了当年江西省农村居民的年人均纯收入。

3.基本实现“五通十有”的扶持目标

新民村在实施《规划2011》以来，不断加大扶持力度，取得了较大的成绩。如表1所示，“五通十有”基本实现。

三、马萨综合模型下新民村人口较少民族扶持政策执行中的问题

（一）马萨综合模型理论简介

马萨综合执行模型，也叫政策执行综合模型，是美国著名政策科学家Paul A. Sabatier和Daniel A. Mazmanian（1979-1980）[16]于1979年合著的《公共政策执行：一个分析框架》最先提出并构建的，该模型认为“影响公共政策执行的主要因素分为三大类：政策问题的可处理性、政策本身因素和政策外其他因素”。

（二）马萨综合模型理论的应用

对于公共政策执行综合模型的使用，国外学者James P. Lester和Ann om. Bownman（1989）[17]运用政策执行综合模型研究了美国的废弃物政策执行情况，认为该模型十分有效;日本学者Wakita， K.和Yagi， N.（2013）[18]研究了日本“海岸综合管理计划”的政策执行情况，他们则认为政策执行综合模型中的影响因素并不理想。而国内学者郑石明（2015）[19]、周淼、张北川都主张运用马萨综合模型来研究影响排污费征收、城市生活垃圾分类、新农保等政策执行的因素。可见国内外学者运用马萨综合模型指导公共政策执行和分析已经有了较多的研究成果，有必要运用马萨综合模型对我国的公共政策，尤其是人口较少民族扶持政策这种“特殊政策中的特殊政策”进行研究，以提高人口较少民族扶持政策的政策效果。

（三）马萨综合模型视角下新民村人口较少民族扶持政策执行中的问题

1.政策问题可处理性较复杂导致收入差距拉大

政策问题的难处理性，症结在于收入差距逐渐拉大，容易引发新的社会矛盾和冲突。人口较少民族扶持政策和精准扶贫精准帮扶的大力扶持，使得一部分新民村人口较少民族和其他少数民族群众的收入逐年增加。但是在有限的资源环境下，也有少部分人得不到扶持政策下输入的利益，不同家庭之间经济收入的差距逐渐显现出来，且呈逐渐扩大的趋势。2009年，峡江县新民村有少部分京族家庭年收入已经超过20000元，而其他的京族群众由于家庭贫困、缺乏劳动力、身体残疾以及其他特殊原因却只能享受城镇和农村低保。2016年的统计数据显示，峡江县新民村还有贫困户10户、贫困人口19人，这些贫困户认为政策的确很优惠，但自己还是过着靠国家优惠政策扶持的日子，不能提高自己的生活水平，于是埋怨甚至是到最后消极应对扶持政策，这不仅容易引发新的社会矛盾和冲突，也会扩大不同民族、同一民族不同家庭之间的张力。

2.政策本身规制能力较弱导致资金到位不及时

政策本身的规制能力主要归因于扶持政策资金短缺且不能及时到位。2005年，国家开始大力实施侨居工程项目，然而下拨的资金却迟迟未能到位，于是峡江县新民村的人口较少民族（京族）和其他少数民族群众就只能继续居住在年久失修、危旧破烂的简易安置房里，直到2009年，这项惠民安居工程才在峡江县新民村展开。另外，《（京族）“十二五专项规划”》[14]总投资额达到1960万元，但是第一期下拨的资金仅仅80万元。同样的情况也有，中央财扶持资金下拨1573万元，但是第一期到位资金仅仅130万元。资金不能及时到位且没有公布详细的資金到位时间的情况屡有发生。一些项目由于缺乏资金，只有采取跨年建设的现象的措施，例如峡江县新民村的民族特色村寨及风情园项目，2016年按照规定下拨中央扶持资金，但是预计完成的时间却延迟到了2017年，这也是资金不能及时到位情况下的无奈之举。

3.政策宣传不到位导致社会力量参与不足

政策以外的其他变量，主要是少部分当地群众和社会力量参与不足。峡江县金坪民族乡制定并实施的《（京族）“十二五专项规划”》[14]总投资1960万元，其中中央扶持资金1573万元，地方政府配套扶持资金387万元。不难看出，当地政府承当了全部的财政资金投入，而当地群众和社会力量却是分文不投，既不投工也不投劳。另外，以峡江县新民村民族特色村寨及风情园项目建设为例，该项目总投资500万元，其中国家发改委下拨330万元，地方政府配套扶持资金170万元。显而易见的是，这个项目建设同样也是采取以当地政府主导的扶持资金筹集模式，峡江县新民村人口较少民族（京族）、其他少数民族群众及社会力量并未加入进来。这种政府负全部责任的模式，可以减轻当地群众的经济负担，但也不利于京族群众内生动力的提升，也不利于社会力量参与公共服务和公益事业积极性的提高。

四、马萨综合模型视角下新民村人口较少民族扶持政策执行存在问题的原因分析

（一）精准扶贫背景下的压力型考核体制容易导致变通

欧阳静（2011）[20]认为“基层政府及扶持政策执行人员的‘赢利性使得主要的行政资源被集中用于扶持项目建设、扶贫开发、综合维稳等涉及提高经济收入和应付压力型体制下考核的工作上”。峡江县、金坪民族乡和新民村，鼓励并引导京族和其他少数民族群众种植经济效益见效快的果树和养殖猪、鱼等收获周期短的产业。随着近2000亩经济果林品种老化，出现了果品产量减少且果品质量不高的新情况，再加上果蔬类农产品容易受市场价格波动影响，从事水果种植和养猪、鱼致富的村民们，没有合作经营形成规模效益，年底时每家每户的经济收入也就比以前减少了一些。另外，在精准扶贫的精准帮扶下，峡江县新民村的一些村民依托本村生态、文化和区位三大优势建立起一些旅游精准扶贫项目，例如农家乐和果园采摘。但是由于知名度不高，来旅游的游客少，经济收益也不是很明显，接待的游客也多是周边县市的游客，农家乐和果园采摘的接待人次也只有区区100人次，从事旅游业和其他服务行业的村民们，最近几年的经济收入也同样出现了下滑的趋势。

（二）扶持政策制度设计中缺乏督促机制

一方面，扶持资金的下拨要经历：国家—江西省—吉安市—峡江县—金坪民族乡，这样一个从中央到地方的过程。峡江县新民村被纳入《规划2005》以来，扶持资金主要来源于国家部委和江西省的财政资金，而扶持政策资金审批下拨的监管十分严格，使得各级政府部门资金审批下拨的程序十分复杂，资金下拨程序增加的同时也就增加了资金下拨到达指定单位的时间，即不能让资金在最短时间内到达指定单位。另一方面，需要的拨付资金不能及时到位。精准扶贫工作重资金的拨付程序更加严格，很多项目资金下拨的模式都是分期拨付，并没有按照项目预算的总金额拨付，使得群众最急需的民生项目不能够在最短的时间内开工建设，亦或者是陷入中途因为缺乏资金而暂停的窘境。这都归结为督促机制的缺乏，由于缺少督促机制的推动，资金拨付程序变得越来越繁琐，资金不能及时到位的情况已成为普遍现象。基于此，建立一种资金下拨督促机制，产生“鲶鱼效应”来减少资金下拨程序中的梗阻，势在必行。

（三）扶持政策执行人员对政策领悟及执行不到位

刘雪明（2013）[21]认为“很多政策执行人员对政策的认识和理解不足，通常只是应付式地或是机械式地宣传党和国家的优惠扶持政策，不会站在群众的立场上选择合适、有效的宣传方式和宣传媒介”使得宣传力度不够，群眾知晓度不高，这都可以导致扶持政策的执行产生偏差。2011年，按照《金坪民族乡扶持人口较少民族（京族）发展规划（2011-2015年）》（以下简称《金坪规划2011》）要求，当地政府整合侨居工程、危房改造、深山移民搬迁等项目资金120万元，新建了36套廉租房，并且承诺免费提供给36户住房困难的家庭使用[22]。当地政府始终坚持全心全意为人民办实事、解困难的原则，但是在安居房这一项目建设过程中，并没有对京族和其他少数民族以及其他社会力量进行政策宣传，没有充分调动这36户贫困家庭投工投劳的主动性和积极性，同时也没有积极、主动地吸引社会力量对这次项目建设进行捐款捐物，完全依靠当地政府的资金和资源。

五、完善江西省峡江县新民村人口较少民族扶持政策执行的对策

精准扶贫工作的深入推进，对于精准帮扶和精准脱贫提出了更高的要求和期望，既要求精准帮扶和精准脱贫的效率，更要注重社会公平。在精准扶贫理论的指导下，做好峡江县新民村的人口较少民族扶持工作，让峡江县新民村的每一位人口较少民族都有对美好生活的向往，提高他们的满足感。需要做到以下几点：

（一）制定并出台更多普惠式的帮扶政策，注重社会公平

戴维·伊斯顿（1993）[23]认为“一项公共政策的本质是这项公共政策不让一部分人享有而让另一部分人占有”。E.R.克鲁斯克和B.M.杰克逊（1992）[24]也认为“公共政策的本质是提高大多数人的福利而不是少数人的利益”。精准扶贫背景下，如何做到精准帮扶，关键是我们应该认识到人口较少民族扶持政策是对人口较少民族利益进行分配和调节的复杂过程，需要尽全力照顾到每一个人口较少民族的利益。截至2016年，峡江县新民村还有贫困户10户共19人，而《规划2011》及其他规划中缺乏对特殊人群（即残疾人群）的社会兜底政策及其他特殊扶持措施。对于峡江县新民村缺少劳动技能、身体残疾的人口较少民族和其他少数民族群众，要进行精神和物质方面的帮扶，帮助他们早日摆脱贫困。峡江县新民村少数人口较少民族贫困群众的贫困问题，其贫困问题得不到妥善解决就是对国家扶持政策目标的一个消解。精准扶贫在强调扶持政策实施的效率同时，也要求人口较少民族扶持政策在执行过程中，更加注重社会公平。只有社会公平感越强，扶持人口较少民族政策执行力才会越强，反之则会引起激烈的抗议。制定并出台更多普惠式的帮扶政策，照顾到每一位弱势群体，尽最大努力去完善社会兜底政策，下拨的扶持资金和资源向经济长久困难或临时性困难的人口较少民族家庭倾斜，否则被视为是一种政策执行偏差。

（二）建立扶持资金拨付督促机制，提高资金拨付效率

陈国权（2017）[25]认为“压力型体制下，不同层级的审批部门在扶持资金拨付审批的时候，层层加码式的审批和核准，同时还要应对上级审批部门的检查和考核，导致这中间的程序层级过多，再加上资金的拨付审批又十分严格，需要花费大量的时间”。精准扶贫工作中精准帮扶要求建立扶持资金拨付督促机制，减少繁琐和复杂的程序，从而提高资金拨付和使用效率。相对于精准扶贫，以往的人口较少民族扶持专项资金多是采用“自上而下”式的扶持资金拨付机制，上级拨付多少就有多少，而不是根据人口较少民族对项目建设的急需程度。建立精准扶贫式高效率的扶持资金拨付督促机制，其出发点和落脚点就是：“最有效地根据人口较少民族群众的真实需求妥善安排和使用扶持资金，减少了中间复杂环节和受扶持单位等待资金拨付的时间，让扶持资金发挥最大作用”。在扶持资金拨付督促机制的督促下，严格审批和把控，减少等待时间，破除政策执行中的梗阻，就能从源头上减少资金拨付可能产生的贪污腐败和精英捕获现象，同时也能提高资金的使用效率，减少资金“趴窝”现象。

（三）加大政策宣传，激励社会力量广泛参与

印子（2014）[26]认为“提升政策受益对象在公共政策执行中的参与度有助于缓和公共政策与乡土文化之间的张力”。精准扶贫中精准的扶持措施，让峡江县新民村产生了很多“致富能手”，很多村民年人均纯收入超过20000元[27]。另外，在精准扶贫的号召下，很多社会组织和企业都富有社会责任感，积极响应精准扶贫，愿意拿出一部分公益基金和提供技术支持。这就要求我们的当地政府加大政策宣传，激励峡江县新民村人口较少民族群众和社会力量参与到扶持中来，对主动投工投劳的新民村人口较少民族群众和“致富能手”、捐物捐款且提供技术支持的社会组织和企业给予一定的精神奖励和物质奖励。多元主体参与的扶持模式，能够调集最广泛的扶持主体，同时周晨虹（2011）[28]也认为“农民参与到政策执行的过程中有助于对执行主体的监督，从而提高政策执行的效率”。基于此，加大政策宣传，开展多元主体的扶持模式将为江西省扶持人口较少民族政策执行起到重要的推动作用。

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