乡村振兴背景下乡村治理问题研究

吴丽峰 唐鹏鹏 张晓敏

摘   要：治理是通过各主体的公平协商、互助合作，实现善治的过程。乡村治理是乡村振兴的重要目标和内在保障，是国家治理现代化的重要内容，也是国家百年奋斗目标的基础和前提。乡村振兴总要求的各个方面要同步推进，互为依托。完善乡村治理体制，让各类乡村治理主体充分参与，协调各方利益。推动乡村民主政治建设和完善，在协商中充分发挥村民各项民主权利。推进乡村法治、德治和自治有机融合，完善乡村公共服务，为青年人在农村发展创造条件，提升乡村发展内生动力，促进乡村和谐有序发展和繁荣昌盛。

关 键 词：乡村振兴;乡村治理;协商民主;法治建设

“三农”问题是制约中国经济社会发展的重要问题，改革开放以来，我国始终把“三农”问题作为各项工作的重中之重。党的十九大报告进一步提出实施乡村振兴战略，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”治理有效是乡村振兴的重要目标和内在保障，是国家治理现代化的重要内容，也是国家百年奋斗目标的基础和前提。

一、乡村治理是乡村振兴的重要保障

治理指“在一个既定的范围内运作权威维持秩序，满足公共需求”[1]。治理的目的是通过各主体的公平协商、互助和合作，促进社会稳定和谐，维护社会公平正义，推动社会繁荣昌盛，实现公共利益的最大化，达到善治的目的。对于乡村治理，学者们从概念内涵、基本结构、治理模式等多方面进行了多角度阐释，徐勇认为乡村治理是政治主体运用公共权力及相应方式对乡村的有效管控和推进过程。[2]赵树凯认为，乡村治理中多主体参与通过协商谈判等方式来解决分歧。[3]贺雪峰则认为乡村治理是为了实现乡村社会的有序发展，其基本结构包括村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况三个方面。[4]从以上概念界定看，学者们都认为乡村治理的主体是多元的，只不过徐勇更强调管控，赵树凯更侧重于协商谈判的途徑，贺雪峰则提出实现乡村社会的有序发展。十九大报告提出我们进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生变化，解决这一矛盾的关键是乡村振兴，在这样的背景下提出乡村治理有效。由此笔者认为乡村治理就是指党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，通过法治、德治和自治有机融合，完善乡村公共服务、协调乡村利益关系、促进乡村和谐有序发展、实现乡村繁荣富强。

我国素有“乡村治则百姓安，乡村稳则国家稳”之说。乡村治理作为当前我国治理水平发展的短板，直接决定国家治理的整体水平，决定国家治理现代化进程。乡村治理是乡村振兴的总要求及重要组成部分，良好的乡村秩序和社会氛围是产业兴旺、乡风文明、生态宜居和生活富裕的基础和前提，是基本政治保障。乡村治理就是通过政府、社会、公众等的积极参与，调整各种社会关系，形成各个群体、成员之间的良性互动，从而激发积极参与社会生产和建设的积极性，推动乡村经济结构的转变，促进乡村生产力的释放。

二、乡村治理的现状及深层次影响因素

（一）乡村的基本状况

近年来，随着我国农村经济发展和农民素质的不断提高，农村治理水平普遍提高。浙江是我国乡村治理起步较早的省份，许多村庄都走出了自己的乡村治理之路，为了探寻乡村治理状况，笔者走访了山东、浙江几个村庄。

在浙江主要走访了两个发展良好、治理有序的村庄，以寻求成功经验，在山东走访了多层次的村庄，主要是为了寻找差距，发现问题。浙江S村是杭州城边龙井茶生产基地，百姓生活富裕，环境优美。笔者在走访中发现，该村治理有序，乡风文明。村民表示，他们村一般村民家庭收入都在几十万甚至上百万，一些发展民宿和餐饮的村民收入更高。村里街道整洁，楼房鳞次栉比，百姓庭院优美。在环境建设的同时，S村文化道德建设同步推进，设置党员先锋岗、星级家庭评选等活动，评选结果在村信息公开栏进行长期公示，每户村民家门口悬挂自家星级和家风，这些举措有力推进了乡村治理水平。G村远离县城，山区环绕，仅一条公路与外界沟通，之前发展落后，但是，近几年在村两委的带领下，积极搞好村庄建设，从抓乡风文明和环境保护做起，在县乡有关部门的支持下多方争取资金，深挖历史文化，在村里搞起旅游产业，现有乡村旅游、亲子体验、成人礼、开笔礼和民宿等多项旅游及相关产业，村集体经济不断壮大，百姓的收入也大大增加，村民对于村两委的认同度很高，在拆迁征地的过程中虽有矛盾，但都能够得到良好的解决，治理状况良好。

山东省H村是个典型的农业村，没有任何其他产业，交通也不太便利。村支部书记为摆脱贫困曾自己出资带领村骨干到寿光学习大棚种植技术，村经济随后发展起来，村民参与村事务的积极性逐步提高，新农村建设过程中，村民集资建造了住宅楼，乡村交通道路也随之得到改善，但近两年随着全国大棚产业的普及，进一步发展受阻。J村始建于上世纪70年代末，规划整齐，离市区10公里，交通便利，主要以农业为主，村集体经济发展薄弱，村干部自认为工作认真，苦于没有外力支持，称周边几个美丽乡村试点或贫困村受益于国家政策，自己村在这方面吃了大亏。村民对村干部不太满意，背后颇有非议，对村事务参与度不高。 D村稍微远离市区，交通不太便利，是贫困村，十八大以后随着扶贫工作力度加大，村集体经济有较大发展，同时也出现的村干部腐败问题。

（二）乡村治理取得的经验

通过五个村的走访调查，笔者发现目前我国乡村治理出现很多的积极因素。一是乡村治理需要各级政府的认真对待和大力支持，浙江乡村治理走在了国家前列，在乡村治理过程中各级政府高度重视，并予以积极支持和帮助。二是大部分村两委制度健全，基本都能够按制度办事。一些优秀的两委班子注重开拓创新，积极推动乡村发展，提升村民的认可度，从而降低乡村治理的难度。而那些发展经济无方，只做老好人、维持基本稳定的村级组织得不到村民的好评，乡村治理难度大或者村民对村级事务不参与、冷对待。三是文明乡风是乡村治理的基础和前提，实现乡村良好治理必须提升村民文化素质，尤其是在家风家教方面，注重处理好婆媳关系、邻里关系等，有利于乡村治理水平的提高。四是一些经济实力较为雄厚的村庄，在治理村庄时引入第三方参与，社会组织在乡村治理的过程中已逐步发挥积极作用。

（三）乡村治理面临的困境

在调查走访中我们也发现乡村治理过程中存在的诸多困境。乡村社会结构的变化对乡村治理结构提出新要求。改革开放以来城乡二元结构的发展使得农村劳动力大量走向城市，农村社会结构出现诸多变化，一方面是农村青壮年劳动力流失严重。虽然，近几年随着国家支农惠农政策力度加大，农村部分劳动力回流，但大部分村庄依然是“空心化”严重，男女青壮年劳动力到城市打工，不外出打工的妇女也有一些到城里租房陪读，只有年节方回农村居住，更有一些90后年轻人在父母的帮助下直接到城里买房定居。人口流失造成农村人口老龄化严重，村干部普遍年龄偏大，文化水平偏低，为民服务意识不强，更缺乏开拓进取精神，很多村干部实际就是“看守”干部，不能实现乡村的有效治理。另一方面，近年来随着科学技术的发展，农业机械化、现代化快速发展需要新的农业经营方式， 同时信息化和交通物流现代化带动农村非农产业快速发展，乡村旅游、农村淘宝等都对农村土地流传提出需求，随着农村土地流转和农村经营规模的扩大，一些成长起来的新型农民阶层包括农民企业家、商人阶层等也希望参与乡村治理。

农民素质提高对乡村治理提出新诉求。近些年，随着国家九年义务教育的推行，农村青年人普遍文化程度比老一辈提高，有一定的文化素养和法律意识，加上进城农民工把城里的管理方式和权利意识也带回到农村，农民对于自身权利要求有所提高，已经不满足于村两委选举的民主权力，他们要更多的参与乡村事务的管理和监督，寻求更多的渠道表达自身的利益和诉求，也更明白用法律的途径来维护自己的合法权益。

治理结构固化和制度缺失延缓治理现代化发展。2013年十八届三中全会提出治理现代化目标，治理需要多元参与和协商，但是在我国农村，治理主体多元化发展相对缓慢，基本还是村两委独大，尤其是在一些偏僻的村庄，还有村支部书记“一言堂”现象，对村事务不公开、不透明，甚至出现侵吞集体财产和国家专项资金等腐败行为。有些村庄选举中仍有贿选现象，大家族长期把持村庄大权等，村党员发展不公开透明，出现近亲繁殖，一些有能力的村民不能进入党员队伍。还有的村两委矛盾问题突出，村委会不能很好行使自治权利，村民自治无法实现。在乡村治理的过程中，基层政府引导乡村振兴能力不足，对村级事务参与的“度”把握不当，经常出现“大撒把”或“包办”等极端现象。 其他村级治理主体如社会组织、合作社等发展滞后。从制度机制方面来说，目前我国农村各项制度还很不完善，土地政策来说，土地承包长期不变让人口增长较快的农户颇有意见。民主政治建设方面，民主管理、民主监督落实还不到位，协商民主还缺乏技术支持和第三方参与，协商结果的落实缺乏监督机制。乡村振兴发展需要有技术、懂经营、爱农村的新型农民参加农村建设，但是农村吸引人才方面没有资金和制度支持，难以吸引精英人才回农村发展。这些方面都制约了乡村治理的发展水平。

农村综合发展缓慢也制约乡村治理水平的发展。虽然我国农村经济社会发展已经取得很大进展，但是和城市相比仍比较落后，除少数农村外，大部分农村二三产业发展落后，不能为乡村其他方面建设提供物质基礎。因受市场经济和多元思想的冲击，传统农村的思想观念受到冲击和村民文化道德教育的落后，加上众多农民工长期在外生活，村民熟人社会的熟识程度降低，半熟人甚至陌生人社会成为常态，“传统乡风文明中敬老爱幼、和睦相处、邻里守望的良好传统在部分乡村淡化。迷信盛行、赌博屡禁不止、拜金主义、邻里纠纷频发。”[5]再有环境污染问题等都增加了乡村治理的难度。

三、乡村治理有效推进的对策建议

（一）乡村振兴五项总要求共同推进

通过J村和S村的比较不难发现，乡村治理要有一定的物质条件为依托，让村民有更多的获得感和参与愿望，才能充分调动他们参与乡村治理的积极性。要认真贯彻落实各项支农惠农政策，一方面要注意乡村之间的平衡，有些部门的惠农政策不是积极主动下放，而是等村民通过途径寻找，这样势必会造成乡村之间的不平衡，没有得到支持的村庄百姓对村干部不满意，从而造成治理困难。各项政策具体到村后，乡镇政府要指导监督政策到户的公平公正公开，以免引起因村里分配不公引起治理混乱。要注意寻找农村经济发展的带头人，促进农村产业结构发展和完善，拓宽农村经济发展和脱贫致富的内生力，给农民积极向上的希望和奔头，激发村民参与乡村治理的热情。开办道德讲堂、文明乡风宣传等，不断提升农民道德素质，在发扬农村优秀传统文化的基础上，积极宣传社会主义核心价值观，全面提升农村的向心力和凝聚力。完善乡村环境建设，为农民提供良好的生活环境，为农业绿色发展提供保证，不仅能提升农产品质量，更能够增加农民收入，提升农民的幸福感的满意度。

（二）切实推进治理主体多元化

近年来随着我国基层民主政治建设的发展完善，“党委领导、政府负责，社会协同，公众参与”基层治理主体结构基本上已经建立起来，在乡村治理过程中要发挥各方应由作用。

各级政府应该加大对乡村的财政支持力度，对农村弱势群体要重点帮扶，确保各项政策尤其是扶贫政策不走样、不变形，让百姓真正体会到党和政府的关心与帮助。进一步完善“双联共建”制度，以贫困村为基础，进行初步推广。发挥第一书记的作用，更好为农村发展提供物质和智力帮助。多举措促进农业的现代化发展，大力推进技术支持，提高农村发展的内生力。积极推进法治宣讲和普及，提高村民法律意识和守法、用法的自觉性。科学设置乡镇政府机构，减少不必要的部门和编制，减少政府对农村经济发展的过度干预，激发基层政府在乡村振兴中的服务职能，为乡村提供完善的公共服务。建立健全考评机制，确保乡镇政府的服务质量。

加强农村党组织建设。完善农村党员发展机制，改变农村党员近亲培养局面，注重党员培养的质量和素质，让真正有能力、有抱负的村民有入党机会。提高农村党员尤其是党支部成员的服务意识，提升党支部成员尤其是村支部书记发展农村经济的能力。完善群众对党支部的监督机制，建立党员干部和群众的沟通机制，筑牢农村基层党组织的群众基础。拓宽视野，在村级党组织尤其是党支部书记的选举中，对于缺乏优秀党员的村庄，积极吸纳热爱农村、能为农村做出贡献的在外就业人员回村参加竞选，为百姓服务，或者考虑吸纳外村能人参与乡村治理，以便更好解决“空心村”未来长期发展问题。

加强村级自治组织建设。村干部是乡村振兴的组织者、宣传者、实践者和带动者，村干部要时刻听民声、解民意，为民分忧，尽心竭力为村民解难题、办实事。完善村级自治组织的选举制度，严厉打击贿选行为和黑恶势力，确保村民选举的公平公正。完善村级事务决策机制，确保村级事务公开透明。规范村级自治组织的职权，确保自治组织能够真正行使自身合法权益，为村民办事，推动乡村发展。完善监督机制，防止村自治组织权力过大，侵害百姓权益。

培养村民主体意识和参与能力。村民是乡村经济发展和治理的主体，要充分调动他们的积极性和主动性，防止村事务被村级组织垄断和操控。在村经济发展中让村民积极建言献策，对有建树的进行奖励，提升他们的参与愿望。对村民进行法律法规的教育，明确他们的权利和地位，提升村民的参与能力，同时为村民提供参与平台和途径，形成村级事务官民良性互动，避免村民有“局外人“思想。健全村民大会和村民代表大会制度等各项制度。

推动乡村各种经济组织和社会组织的发展。这些组织是建设我国乡村社会的中坚力量，要引导和规范农村各经济组织和社会组织的发展，提升他们参与农村经济社会发展的热情和能力，培育他们积极参与乡村社会社会建设和治理。同时对自发性群众组织提供支持和帮助，引导他们合理参与乡村治理。

吸纳社会各界的精英人才投身农村建设。农村长远发展的根本是内生力，所以要建立健全的农村人才吸引机制。通过引进优良企业创造更多的就业机会、积极支持乡镇企业的发展，或者提供更好的创业保障机制，如提供资金和技术支持，留住农村精英人才和年轻人并鼓励他们积极参与到管理村庄事务中，培养一批有知识、懂技术、会管理的农村社会发挥精英团队。探索威望高、受尊重的退休党员干部回村参加乡村发展和社会治理的途径。

乡村振兴的根本目的是实现城乡共同繁荣发展，结束二元结构体制。要以乡村振兴为目的建设一个开放性的动态体系，打破户籍限制，开阔视野，扩大格局，为乡村发展和乡村治理广纳人才、集聚能量，以促进城乡综合发展。

（三）完善乡村基层协商民主建设

乡村治理好坏，跟村民的民主权利发挥程度有很大关系。一个“一言堂”村两委独大的村庄，即便是能博得一时的稳定，也不可能拥有长期的祥和平安、公平公正的治理。必须不断完善村民民主权利保障机制，通过协商民主实现村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。当前我国村委会选举基本上让农民充分行使了自己的民主选举权利，但是，习近平总书记说“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”解决这个弊端就要靠協商民主，让人民通过协商民主来参与国家生活和社会生活管理。乡村都是关系村民切身利益的事情，所以要推行村务公开，村民的事务让村民协商解决，如村环境卫生问题、文化广场建设及土地征用，下水建设、甚至村里红白喜事办理方式等诸如此类均由村民协商，协商结果公示，最后严格落实。通过协商减少村内矛盾，激发了村民参与村级事务的激情，确保乡村社会安定祥和，促成乡村治理有效。

（四）推进乡村自治、法治、德治相结合

党的十九大关于乡村振兴战略的论述中明确提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”村民自治是中国特色社会主义民主政治的有机组成部分，是尊重农民权益，激发农民主体意识的最基本制度设计，推动了农村民主政治的发展，但还有很多不足之处。近年来，随着外出务工人员把城市的规则和法律意识带回乡村，乡村治理需要法律的进一步完善，利用宪法和法律规范村规民约、乡风民俗，让乡村生活有法可依、有章可循，让乡村矛盾和问题依靠法律解决，才能真正建立起乡村治理现代化的途径。德治是崇德向善、和睦相处的基础，村干部良好的道德品质会赢得村民的敬重和膜拜，从而潜移默化影响村民的言行举止。调查中我们发现党支部书记德高望重的村庄治理秩序都比较好，而且村民邻里关系、待人接物素质相对要高。当然乡村在由熟人社会向陌生社会转化过程中，德治的影响力会被削弱，所以要走自治、法治、德治相结合的道路。

（五）推动乡村社会年轻化、精英化

农业是国民经济的基础产业，同时也是承载力有限的产业，现代社会的发展需要减少农民，同时培养职业化、技术化、现代化的新农民。而另一方面， 习近平总书记多次提出，青年是国家的未来，“青年兴则国家兴，青年强则国家强。”农村的发展也离不开青年，要创造适合青年发展的社会环境，为青年进农村创业创造条件。让致力于农村发展的年轻人能留在乡村，不断加大对他们的支持和培育，让他们成为乡村社会发展的技术精英、管理精英。

参考文献

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：5.

[2] 徐勇.热话题与冷思考— 关于国家治理体系治理能力现代化的对话[J].当代世界与社会主义，2014（1）.

[3] 赵树凯.新农村建设呼唤新的治理[J].中国发展观察， 2006（3）：26-28.

[4] 贺雪峰.中国乡村治理：结构与类型[J].经济社会制比较，2005（3）.

[5] 孙玉娟，佟雪莹.推进我国乡村治理现代化的路径选择[J].知与行，2018（1）.