对我国住房保障制度的政策演变研究

高睿雯 王旭

摘 要：我国住房保障制度可追溯至新中国成立初期，经历三个阶段，本文就各阶段政策演变做一个梳理。

关键词：政策演变

一、实物配给阶段（1949—1978年）

政府基于建立以公有制为基础的社会主义国家思想理论，并限于当时的国家经济水平，形成了一套不成文的公有住房制度。

（一）政府统管。政府成为城市公有住房的所有者、建设者和经营管理者，城市居民将解决住房问题全部寄希望于政府，极少依靠自己或市场来解决。

（二）租金管制。1952年中央人民政府内务部颁布了《关于加强城市公有房产管理的意见》，提出"以租养房"的租金方针。住房租金大约只占薪金收入的2%～3%。这一做法被认为能体现社会主义的优越性，很快被各地效仿，成为公有住房租金的通行办法，住房的商品属性被进一步忽视，演变为国家福利。

（三）无偿分配。公有住房的分配完全是无偿的，不需要用等量的劳动价值或货币价值来交换，住房完全成为国家福利而非商品。

在计划经济体制下，公有住房成为"高投入、低收益"的公共产品，全国城镇人均住房面积由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾进一步加剧。

二、改革探索阶段（1978—1998年）

1978年后，中国开始了经济体制改革和对外开放的进程，城市住房制度也在这一大背景下，开始了一个逐步市场化的探索过程。

（一）全价售房时期（1979-1982年）

1979年，中央政府分别向试点城市下拨专款，由地方政府组织建设住房，并以土建成本价向城镇居民出售（即全价售房）。由于城镇居民收入偏低，公有住房售价相对于城镇居民的收入还是过高，购房积极性有限，未取得理想的效果。到1982年，全价售房试点工作逐渐停止。

1982—1985年，在总结全价售房经验的基础上，开展补贴出售新建住房的试点工作，即在土建成本价格基础上，售房款由个人负担1/3，职工所在单位和地方政府负担2/3。售房补贴降低了职工购房的相对价格，激发了一部分无房或住房困难职工的购房热情，然而补贴售房的优惠并未改变住房宽裕职工特别是领导干部对低价承租公有住房的偏好，同时补贴售房增加了单位和政府的实施成本，最终导致补贴售房无法持续开展下去。

（二）提租补贴时期（1986-1990年）

1986年3月，国务院住房制度改革领导小组成立，此后提出的改革措施，具有一定的针对性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金与住房售价的相对价格，改变城镇居民对于住房的消费偏好。二是发放住房补贴，建立住房基金，提供购房抵押贷款以及税收优惠等政策。三是建立健全住房交易管理机构，降低住房商品交换的衡量和实施成本。四是确定土地使用权有偿转让制度，降低了土地交易成本，推动了城镇住房建设及房地产市场的发展。此次改革起初取得较好效果，然而政府为治理通货膨胀，加快了公有住房的出售进程，实行提租不发住房补贴、买房给优惠的政策。最终导致提租補贴、推动售房的政策没能执行下去。

（三）全面推进时期（1991-1998年）

这一时期政府还是以提高租金、促进住房出售方式为主，但通过采取新措施使住房制度改革全面展开：一是建立住房公积金制度。二是在公有住房租金和售价方面实行差别处理，降低了实施的成本。三是加快经济适用住房建设，实施国家安居工程。四是分税制改革，明确了地方政府的住房责任，增加了地方财政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，从而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的进程。

三、市场供给阶段（1998年—）

（一）市场形成期（住房保障探索期，1998-2002年）

1998年7月国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出停止城镇住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善廉租住房、经济适用住房和商品住房的多层次城镇住房供应体系。

由于经济适用住房的错位及廉租住房的缺位导致并未形成市场经济体制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解决。

（二）市场发展期（住房保障产生期，2003-2006年）

2005年7月建设部、民政部联合下发《城镇低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，该办法对廉租住房保障实施做出了明确的规定。至此，在中央政府的主导下，中国住房供应体系演变为以普通商品住房为主，同时提供具有保障性质的商品住房（经济适用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供应体系，初步建立起廉租住房和经济适用住房的住房保障制度。

（三）市场调控期（住房保障调整期，2007年—）

政府对城市住房保障制度进行了一次大的调整，将廉租住房保障对象由最低收入家庭逐步扩大到低收入家庭，将经济适用住房供应对象由中低收入家庭调低为低收入家庭，以期实现经济适用住房供应对象与廉租住房保障对象的衔接。但是，这种简单的对接导致两个无法覆盖的"夹心层"：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又无能力购买经济适用住房的低收入住房困难群体；二是家庭收入既不允许购买经济适用住房又无能力购买普通商品住房的住房困难群体。

2010年6月住建部等部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。供应公共租赁住房成为政府解决"夹心层"住房问题的重要手段。