“城中村”改造中的农民权益保护

汤馨怡 杨晴烨 袁凤林

【摘要】在我国城市化、工业化进程中，巨大的体制转型和经济社会变迁使得城市空间结构不断演化，城中村改造中经常出现政府、开发商、运营单位与农民之间的矛盾，其中农民权益受损现象频繁出现，作为弱势地位的农民权益保护不仅影响政府与民众之间的关系，也影响社会的安定。文章以苏州城中村改造为例，分析了农民权益保护的现状，强调了农民权益的保障在城市化进程中的重要性，揭示了城中村改造中农民权益受损的表现，最后提出加强城中村改造中农民权益保护的对策，以为类似规模城市的城中村治理提供借鉴。

【关键词】城中村改造；农民权益保护；城市发展

城中村是城镇化建设进程中出现在城市中的一块“夹缝地”，具有城市与农村双重特征，同中国的城乡二元体制、以及土地所有制度等多种因素有关。城中村通常出现一系列社会现象，人口由村民、市民和流动人口混合构成，治安形势严峻，由于城市规划滞后，违章建筑集中，基础设施条件太差，政府相关部门实施城中村改造的日的就是要改变城中村这些状况，推动城中村与城市的融合，促进城中村农民生存环境的改变，但城中村的改造建设是群众利益的一次大的调整，势必造成各种矛盾的冲突，其中农民权益受损的情况时有出现。文章在凋研苏州市城中村改造的基础上，分析了农民权益受损的情况，并提出了促进城中村改造农民权益保护的建议，以更好地促进城市的健康发展。

一、苏州城中村改造现状

苏州市位于长江三角洲中部，毗邻上海，经济发展迅速，城市化进程加快，“城中村”问题也逐渐显现出来。通过文献研究和实践调查，苏州城中村呈现出以下特点：数量多且分散、居住环境脏乱差、人口复杂、治安问题突出、规划方案较混乱。而目前苏州城中村改造方案主要有结合新建城区一同改造，必须拆除，规划为商用、居住等，老旧新村改造改善等等。由于苏州各区政府、县政府、镇政府在城中村改造过程中要考虑多方因素，如资金、市容市貌、基建情况等，各城中村改造结果大不相同。文中列举了位于苏州高新区的树山村、苏州吴中区的前坟村后坟村和苏州相城区的鹤泾村，呈现了苏州不同地区城中村改造现状以及涉及的农民权益保护问题。

二、城中村村民权益受侵害的表现

（一）失去稳定的生活来源

城中村的村民可以轻松地为大量涌入的流动人口提供便利的房屋出租，为了更大地取经济效益，城中村楼层建筑较高，房间众多，这样稳定可观的房租因为城中村的改造而遭到破坏。另外，从一个居住地搬到另一个居住地，农民需要尽快的适应新的环境，带来的不仅仅是心理的挑战，而且还有严峻的就业问题。居民的观念落后、不愿意就业或者创业、就业技能单一、劳动公共机构不完善等都会制约其就业。

（二）补偿款不符合预期

根据我国土地管理的规定，农民没有对土地的定价权，无权决定补偿金额。如果对开发商给出的补偿金额存在很大的不满，又不会合法地维护自身的权益，农民也是有心无力，很可能面临强拆，造成一系列的悲剧。

（三）人身权益的侵犯

第一，开发商没有取得拆迁许可证书，便通过政府渠道或者其他违规渠道获得该地区公民的身份和家庭信息。第二，强拆似乎已经成为了促进拆迁顺利进行的有效手段，拆迁人利用政府的背景和后台，在拆迁工作中对被拆迁人进行威胁、恐吓，甚至非经过同意进入民宅、走访其所在单位或者私下进行跟踪，更有甚者还动用黑社会拆迁等违法手段。

（四）没有完备的社会保障

在中国，土地是村民生活的重要物质基础，是赖以生产生活的重要资料，土地的流转对村民说意味着失去基本的经济来源，从旧的生活模式中抽离出来，改变原有的生活方式、生活习惯。失去土地后，农民就不再是农民，但是又不能成为市民，这使得他们的身份十分尴尬，原有的社会保障不复存在，就业、教育、医疗等不能及时衔接上，长时间游离于社会保障体系之外，闲赋在家，他们对新生活充满了迷茫和恐惧，增加了社会的不稳定因素。

三、城中村改造中农民权益受侵犯原因

（一）立法的缺陷

目前，我国还没有统一的《拆迁法》，法律对城市房屋拆迁的规定少之又少，更不用说具有可操作性的条文了。目前现行的以《拆迁管理条例》为主的拆迁制度又存在著一定的问题，且不说该行政法规中的个别条例与其他法规，甚至与宪法相违背，单从效果上来看，该法规已经不能适应城市拆迁中不断涌现的新情况、新问题，从而导致整个拆迁市场出现无法可依，出现诸多违规操作。

（二）补偿机制不合理

补偿机制不合理表现为两个方面，补偿标准过低、拆迁统一标准以及补偿程序不透明。首先，苏州城中村城中村改造有房屋还建和货币补偿两种方式，但是按市场价格进行评估时，村民获得的补偿都偏低，这也是被拆迁人很难积极配合拆迁工作的原因之一。其次被拆迁户存在个体差异，不能一概而论，不能用一份合同解决所有，而应该因地制宜，对不同的住户予以不同的标准。而补偿程序不透明导致补偿标准不能严格执行，补偿额度浮动较大。

（三）村民知情权、参与权丧失

村民可能是城中村改造的受益者，也可能是受害者，理应参与到改造的每个环节，切实保护自身权益。通过对苏州鹤泾村、树山村的调查，我们发现改革方案都是由政府开发商协商确定，村民缺乏参与其中的意识，被动地接受，没有发言权。

一方面，政府缺乏建立一个完善的平台，使公共信息透明化，决策民主化这方面做的不够好，村民被告知要改造，却缺乏对其中具体操作过程的理解与认识，这也容易引发一系列误会与不解。政府难以完善规范有序的城中村改造体系，往往在平衡各方利益，相互制约这个环节会有失偏颇，引发矛盾。而居民往往注重保护自身的利益，缺乏对改造工作的认可，对政府与开发商之间的关系也充满怀疑，归根到底还是居民对整个的改造体系的不认可，由此导致的对政府工作的不理解，更有甚者，最后会引发直接的暴力冲突。

（四）各方利益争夺问题

地方政府希望朝着好的方向改造城市，是城市改造方针政策的制定者，也是具体实践的参与者与推动者。在政府看来，城市拆迁整体上是有利于城市的发展，有利于整个城市的公共利益，尽管损害了小部分人的利益。从这个方面看，政府有时会忽略了一部分被拆迁人的心理感受，让本来旨在造福于民的事变成了追求短期效益的面子工程。开发商是一個“经济人”的身份，追求利润最大化是他们的根本理念。政府由于财力不足，很多时候难以继续扩大城市规模，于是，地方政府提供地方建设项目，开发商提供资金，如此，二者在城中村改造中符合彼此的利益选择，很快能达成一致。而村民拥有房屋财产权及对土地的使用权，他们在与政府、开发商的博弈中处于弱势地位，政府、开发商希望减少改造成本，提高建设与开发效益，这往往会损害到村民的利益，如果补偿水平低于当地房地产市场价格水平，就会引起多方矛盾。

（五）公共利益的滥用

应该明确不能将受惠人数的多少作为判定公共利益的唯一指标，明确有效的政治参与需要多种的、相对独立的信息来源。现实中，由于“公共利益”的认定没有明确，导致一些开发商将自己的私人利益与社会的公共利益交织在一起，借“公共利益”之名大力推进城中村改造工作，没有与居民贯彻自愿、公平、等价有偿、利益平衡的原则，使得被拆迁人的合法权益遭到侵犯。

四、加强苏州城中村改造中农民权益保护的对策

（一）完善城中村改造相关立法

由于我国城市房屋拆迁法律制度内部存在诸多矛盾和冲突，而且与宪法和法律的规定相抵触，我国立法机关应该完善我国城市房屋拆迁实体法律制度，并且做到制定的法律法规与社会发展相适应，这样才能更好的维护和保障被拆迁入的合法权益。

（二）完善城中村改造补偿机制

且不提“完全补偿”中的精神、生态等方面的补偿，补偿的价值应该确保至少不低于征用财产的价值。针对补偿标准过低问题，评估机构应当确保其中立地位，严格遵循市场化的标准，坚持评估信息公开的原则，让群众监督并且进行有效的政治参与。接下来要扩大征收补偿范围，遵循客观实际，尽量弥补村民的经济损失。同时，增加对隐形损失的补偿，包括村民搬迁到新居民区后生活成本增加、工作受到影响、子女教育等问题的补偿。再者，要完善补偿方式，目前货币补偿、异地安置和原地回迁的方式在法律中需要细化，而且还需要增加其他的补偿方式。就苏州城中村改造而言，城中村拆迁补偿方式的选择应综合考虑城中村地理位置、历史渊源、旅游价值、城市总体规划等多因素，尽量使城中村改造结果既满足村民期望，又达到政府要求。

（三）知情权与参与权的保障

实际上，在城中村改造过程中，许多主管部门对村民所关心的改造期限、补偿标准等实行信息封锁，村民作为直接利益相关者却只能被动接受结果。对于改造的具体实施方案，《城市房屋拆迁管理条例》明确规定政府部门有告知的义务，这项责任的落实需要靠村民的监督，但更重要的是通过辅助性的行政规定或是法律规定来落实，这样才能保证信息的公开透明。保障了村民的知情权，村民才能够参与到城中村改造建设中。

（四）完善救济途径，保障农民合法利益

舆论方面加强对民众进行拆迁方面相关法律知识的普及，拓宽民意反映渠道，使民众权益受到侵害时能够采取合理合法的手段解决，做到真正的情为民所系，权为民所用，利为民所谋。在处理村民的诉讼时，可以提供专门的法律援助，避免因小矛盾而极端事件。

（五）公共利益的界定

政府、开发商、农民三者之间的利益争夺中农民总是处于不利地位，即使是政府与开发商之间的利益争夺，最终受到损害的也还是农民的利益。因此，对公众利益的界定就十分重要。关于公共利益的界定可以在参照法律的基础上酌情判断，呼吁公众进行参与。针对这方面就有必要实行并完善公共利益的听证制度，公众只有在充分了解决策之后，才会对公共利益的相关决策认可。最后，公众参与决策进行利益表达的过程中，如果不能被界定为公共利益，就不能通过，这样也可以避免以后城中村改造过程中产生的矛盾冲突。

五、结语

解决好农民问题是城中村改造治理的中心要义，而在城中村改造过程涉及的三个主体是不对等的，农民处于弱势，所以很容易出现农民权益受损的局面，所以切实保护好农民权益是城中村治理改造的突破点。建设和谐社会是需要全方位努力的系统工程，协凋好各方面的经济利益关系是根本。

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