我国生态补偿制度的建设与完善

摘 要：随着社会经济水平的发展，我国面临的生态环境日益严峻，在此背景下，党中央提出施行资源有偿使用和生态补偿制度的目标。2014年我国新修订的《环境保护法》和2016年《关于健全生态保护补偿机制的意见》的陆续出台，标志着我国生态补偿制度的建设进入了一个新的篇章。但我国现行的生态补偿制度仍然存在或多或少的问题。

关键词：生态补偿；经济学；环境权

一、何为“生态补偿”

如上文所述，面对日益严峻的生态环境，生态补偿制度受到了国内外不同领域的专家学者们的共同重视，这也导致了对“生态补偿”这一概念产生了不同的理解。因此，从规范的层面对生态补偿做出定义就显得更为重要。

“生态补偿”这一概念最初来源于生态学中的自然生态补偿理论。自然生态补偿是指自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力。后来才被法学和经济学引入，成为一种保护生态环境的机制和手段。目前，对于“生态补偿”的理解一般有狭义和广义两种，狭义的“生态补偿”仅指对破坏生态系统和自然资源损害的赔偿，而广义的“生态补偿”包含的内容则更广，它不仅包括狭义的生态补偿，还包括对生态保护者的经济效益的保护，以及对环境污染者的收费等。本文所说的“生态补偿”，在概念上是广义，是与西方国家提出的生态系统服务付费类似的概念。

二、生态补偿的理论基础

（一）经济学角度的理论基础

1.公共产品理论。在经济学理论中，根据产品是否具有竞争性和排他性，可以将社会产品分为私人产品和公共产品，具有竞争性和排他性的就是私人产品，反之则是公共产品。具有公共产品的特性使其容易导致 “共有地悲剧”的问题。许多环境要素例如清洁的水、野生动植物等都属于公共产品，而作为公共产品的环境要素， 消费中的非竞争性及非排他性往往会导致过度开发使用， 从而导致“公有地的悲剧”以及生态产品供给不足的问题出现。虽然政府付费是解决这一问题的有效措施，但这并不是唯一可行的手段，如果生态补偿制度可以让受益者付费，那么对生态保护者的刺激至少可以和生产私人物品者相同。

2.外部性理论。在经济学中，外部性是指实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响。这里的外部性是一种非市场性的影响，实际上是经济力量相互作用的结果。经济外部性包括正外部性影响和负外部性影响。正外部性是某个经济行为使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是某个经济行为使他人或社会受损，而造成这种负面影响的人却没有为此承担成本。生态补偿制度正是解决正外部性问题的有效措施。

（二）法学角度的理论基础

1.权利义务对等理论。权利和义务理论一直都是法学的核心内容，只要研究法律，就绕不开权利与义务的关系。权利与义务是既对立又统一的关系，这首先表现在权利与义务的相互依存、相互对应的辩证统一关系中。一项权利的存在总会伴随着一项或几项保证其实现的义务。从这一角度看，实施生态保护措施，生态功能区所属的地区需要履行其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务，但同时也被剥夺了其发展自身经济的权利。生态补偿制度的设置则保证了生态保护的主体在维护和改善生态环境的同时，其自身的经济利益同样可以得到实现和满足。

2.环境权理论。保护特定的法益是法律制定的根本目的，因此，如果一部法律连具体保护的法益都不存在，那么即使它制定的再完美也是一纸空文而已。为此，现代环境立法正在逐步改变过去以人类利益为核心的权利理念，确立和保护人类的环境权。虽然这一理念受到传统法的影响而备受争议，但不可否认的是，它仍然处在正在确立的过程中。

所谓环境权，是指人类享有在健康舒适的环境中生存和生活的权利。目前，比较能够被大多数人接受的是美国学者萨克斯教授在1960年提出的“公共信托理论”。这一理论提出，人类生活所必须的环境要素应当被视为全体国民的“公共财产”，为了合理支配和保护这些环境要素，由广大国民作为信托人，将其委托给国家进行管理。这一理论能被接受主要是因为其核心理论并未涉及与传统人类的实体权利相冲突的部分，而是借由环境权为政府保护环境的行政权力提供了理论基础，这就充实了政府的环境行政理论。而生态补偿制度的建设和实施中，政府的行政权扮演着至关重要的角色。因此，环境权在生态补偿制度的理论构建中非常重要。

三、我国生态补偿制度的现状

党的十八大报告明确强调大力推进生态文明建设，党的十八届三中全会曾明确了实行资源有偿使用制度和生态补偿制度的目标。2014年，我国新修订的《环境保护法》中，明确规定生态补偿制度。2016年，国务院颁布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确了“谁受益，谁补偿”的原则，使其不再是一句口号，而是有了确实的规定，明确了责任主体，同时，该意见还细化了各个领域的生态补偿的任务，提出了推进体制机制创新的要求。这标志着各方期待已久的生态保护补偿机制顶层设计获得重大进展，极大的推进了我国生态补偿制度发展的进程。

整体而言，我国目前尚未形成专门性的生态补偿立法。相关条文较为零散地分布在各项法律、法规之中。《环境保护法》第31条规定了生态环境补偿相关内容，《环境保护法》同时对生态保护、环境污染和防治两个方面做出明确规定。此外，《农业法》《草原法》等单行环境立法中也对生态补偿做出了一些规定。《河道管理条例》等行政法规、规章中亦有相关内容。

四、我生态补偿制度的完善

虽然我国的生态补偿制度已经得到了里程碑式的进步，但仍然存在诸多问题，具体来说，我们可以从以下几个方面加以调整：

第一，建立科学合理的补偿标准。我国的生态补偿标准比较低，并且方式单一，比如，根据某地《生态公益林建设管理和效益补偿办法》的规定，按照每亩2.5 元的标准对生态公益林进行补偿，如此低的标准显然无法满足山民需求。这种一刀切式的规定，无法激励山民从事生态保护的活动。因此，我国应当建立弹性的补偿标准，鼓励补偿方与受偿方以协商方式确定补偿标准。

第二，强化生态补偿制度的市场化特征。随着《关于健全生态保护补偿机制的意见》的出台，过去在我国存在的补偿主体单一的问题已经开始得到解决。该《意见》明确了“谁受益、谁补偿”的原则，使得补偿主体不再限定于国家，而是不特定的受益人。尽管如此，我國的生态补偿制度依然存在较浓的行政色彩，虽然生态补偿需要政府主导和参与，但可以由市场解决的问题，在政府的参与下有时反而会起到反作用。因此，加强市场化特征，也是目前我国生态补偿制度亟需改进的问题。

第三，严格监管，加大信息公开力度。当今社会已经进入信息社会，信息的公开是任何一个法治国家都无法逃避的问题，这一点在环境领域更为重要。政府主导下的生态补偿制度，信息公开对于监督政府的行政行为，鼓励公众参与等方面有着重要意义。因此加大政府信息公开的力度，对于推进我国生态补偿制度的建设和发展有着至关重要的意义。

参考文献

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[5]任世丹、杜群.国外生态补偿制度的实践[J]环境经济 2009（11）

作者简介

郑智全（1990-），男，汉族，河北廊坊市人，法学硕士，单位：云南民族大学，研究方向：环境与资源保护法学