县域发展若干问题探讨

陈国阶

县域经济是我国农村经济的基础，是乡村振兴的主战场。我国县域数量多、分布面积广、差异大，解决农村问题特别是县域经济问题，很难用单一的模式、相似的路径去解决。而是需要因地制宜、因市制宜、因变（化）制宜、有针对性解决。具体而言，我国大陆有1355个县域行政单元（含县级市），国土面积、区位环境、自然条件、资源秉赋、发展水平、民族构成、人口数量、文化背景、交通状况等都千差万别。就从地形上说，有山区县、丘陵县、平原县。按我们的研究揭示，我国县域经济的发展，除存在东、中、西部三大地带的差异外，还存在平原、丘陵、山区的垂直地带差异。从面积、人口、经济发达程度、产业上，县与县也是千差万别、五彩缤纷。

但同时，我们也应该看到，在辽阔的国土上，县域占据国土的主体，除少数经济发达县外，总体上经济发展落后于城市，面临着许多共同或相似的问题。发展县域经济是一本难念的经，又是一个广阔的战场。从某种意义上说，城乡协调发展、乡村振兴，重点是农村，而其主体是县域。县域兴，则农村兴，乡村兴，三农问题迎刃而解。因此，笔者认为，当前有必要将县域经济发展及其相关农村发展碰到的若干说起来容易做起来难的问题提出来，以便引起重视，激发更深层次的思考，以便齐心协力去解决，使乡村振兴落到实处。

县域工业发展问题

县域经济最贴近农村，是建设新农村的主要空间载体。解决农村、农业、农民问题，当然需要城市的支援，工业的反哺，需要大中城市的经济辐射和牵引拉动。县域适宜于宏观与微观的对接，便于纵向的上下接轨，宜于三大产业的融合和结构优化，适合于生产、生活、生态的空间优化和具体落地实施。

——县域工业的地位与困扰。“无工不富”这句口头禅，是各级领导多年对发展的经验总结。县域体会尤深。工业的有无、多少、高低、强弱，不仅关系到GDP，更关系到县域的税收，进而关系到公共服务和基础设施建设的能力，更关系到县域内的劳动就业、居民收入和未来的发展（当然部分特殊的县不一定以工业为主导产业）。当前，许多山区县、贫困县都是无工业或少工业县。现在的问题不是“工”不“工”的问题，而是如何“工”？“工”什么？在哪里“工”的问题。

——当代经济是规模经济、聚集经济。一个县的工业如何能做到上规模，产生聚集效应和效益？虽然现在许多县都有工业园区，有的还有几个。然而，大多是工业孤岛，不上规模，协作配套也差，形成不了聚集优势，效益低，市场竞争力不强，有的举步维艰。

——产能过剩问题。已经发展多年、已成为各县支柱产业的高污染、产能过剩产业及其相关的僵尸产业如何处置？笔者曾调查过四川、贵州、云南的一些山区县，深感既要去产能、去库存，又要保持较高的经济增长率，难度很大。

因此，广大县域如何发展好工业，走上节约集约、高效绿色、持续发展的道路？值得我们进行深层次的思考。

其一，一二三产业如何融合发展？现阶段对大多数县来说，发展第二产业仍是重点，只有好的工业基础，一、三产业发展才能有支撑、有能力、有市场。

其二，县域发展什么产业？当然要因地制宜，突出特色，错位发展。这虽然较难，但只要下决心探索，可供选择的门类是众多的。笔者认为，重点可发展农业加工业，也可发展城市产业的配套产业（现代任何大企业、大产品都需要众多的零部件、配件等）、现代精准农业（需要无数的滴灌、精准施肥、新型田间播种、中耕、收割、保管、储存等新型专门设备）设施、农村旅游商品、已有基础有市场的各类工业、大型特色食品等。这里特别要推荐的是生物产业，即以生物中的有效化学成分、功能团等的提纯、加工，形成特定功能的生物医药、生物材料、生物保健品等。县域特别是山区和丘陵是绿色生物的天堂，许多植物都含有对人类能做出贡献的物质或能量，开发得好，一种植物就能支撑一个产业，带动一定区域的农业产业化。

其三，县域如何聚集产业？县域经济应是开放经济，应该打破县域行政区的界线，多县联合构建大型工业园区，发挥各县优势，取长补短。公平分享利益，承担风险，处理好GDP的分配。

其四，如何处理产能过剩产业？要下决心变危机为机遇，变压力为动力。作为企业，只有面临困境需要突围、突破时，才舍得割腕断臂，用创新打出新天地。在山区调查时，有一批企业通过技术创新，在市场竞争中夺得主动权，走上新台阶。山区县能做到的，一般县更能做到。

乡村振兴问题

中央提出乡村振兴战略，目标是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”。这为乡村发展，实质上也为县域发展指明了方向，明确了任务。应该说，这是一个国家大战略，是为7亿多乡村居民谋福利的战略，也是千百年来农民梦寐以求的战略。战略的实施和实现将会使全国农村面貌焕然一新。但正因如此，我们必须认真、科学地实施和落实。这里有几个问题需要引起重视。

——乡村人口问题。我国现在仍处于城市化不断发展的阶段，农村人口向城市转移仍在进行中。未来留在农村的人口规模是多少？稳定居住的人口是多少？什么时候城市人口和农村人口达到相对稳定？目前没有较科学的预测，不确定性很大。具体到省、市、县层面，各自更难预测。作为新农村建设主体空间的每个县，究竟要为多少人建乡镇、建新村、建住宅？新村新镇建在哪里？相应的学校、医疗、养老、输水输电、修路搭桥、商场商业、垃圾处理等应该建多少？布局在何处？都应该有科学的预测和论证。否则一哄而上，造成巨大的资源和经济浪费。这类情况已在不少县域出现，必须引起警戒。

——新村与旧屋的关系。改革开放以来，绝大多数农民建了新房，草房变瓦房，平房变楼房。整个农村旧貌换新颜。目前农村大部分房屋使用時间不长。而我国农民有一个传统，就是建新房不拆旧房，保留祖宗的遗产。因此，在新村建设中，如何实现以旧换新，节约耕地土地，仍是一个问题。

——农村交通问题。村村通公路是农村交通建设的重要目标。要致富，先修路，改善农村交通条件无疑是必要的、正确的。现在的问题是，修路要占用土地、耕地，要大额投资，每年要维护，需长期投入。修了路利用率有多高？修到什么程度才能与人口和运输物资相适应？村落多大才修通村路（总不能为几户人家专修一条公路）？特别是山区，即便修了路每年的维护费农民也承担不起。因此，公路与村落的布局要统筹规划，两者要协调。否则修了路人去村空，路废财空。风险很大。

农村环境问题

我国农村环境问题与城市既有区别又有联系。大气污染主要受城市和工业的影响，水污染除工业外，农村的养殖业、农用化肥、农药等也是重要污染源。而垃圾、固体废弃物等污染在农村也很严重。土壤污染与农业关系更密切。因此建设美丽中国，农村具有十分重要的地位和责任。

——农村养殖业污染。养殖业已成为农民重要的经济来源之一，也是全国食品的重要供应源。但养殖业对水环境的污染已有目共睹。农村不少河流或小流域已成为污染重灾区。我们不能没有养殖业，又不能让它污染水环境。如何处理好？去年以来自上而下的环境督察，养殖业是重点之一。许多地方不得已只好关闭一批养殖场。但这非长久之计。

解决养殖业污染最佳的方法是种养平衡，即养殖牲畜的排泄物量与农业用肥量基本平衡，养多少与种多少相对应、与化解牲畜排泄物能力相匹配。即将排泄物通过沼气处理后作为有机肥返回种植业施用，并达到产销基本对等。目前已有部分县做得比较好。如四川省梓潼县其养殖业规模、布局、沼气化处理等，通过计算、评估，与作物、水果种植的面积和需肥量大致平衡，就地变废为宝，解决污染问题，又提高土壤肥力，提高农产品质量。但这么好的经验却难以推广。原因是：养殖业的规模受到一定的限制，取决于邻近农作物的面积和肥料需求量，空间上要与种植业空间相近；养殖业排泄物的处理需要设施和投入，需要有人专门经营，管理，增加了肥料成本；养殖排泄物肥料化之后体积和重量大，运输和施肥不如化肥方便，劳动强度大，耗时长，现在农村劳力特别是青壮劳力稀缺，因而不太愿意使用。

——农作物秸秆问题。农作物产生的秸秆曾经是农村重要的资源，既是燃料，又是建筑材料，有的还是饲料。但现在却成为一个难处理的老大难问题。燃烧了，污染大气，回填土壤，有碍耕种。由于秸秆体积大，生长周期短，在热带、亚热带地区，农田一年两熟或三熟，不及时处理就会堆积如山，既无处存放又易引发火灾。每年环保部门查处秸秆燃烧污染，耗费大量人力物力，仍然屡禁不止。解决这个问题并没有多大的技术难度。但却难以彻底解决。究其原因，是经济问题，政策问题。目前，秸秆回田，加工成建筑材料、饲料都是出路，但三者需求量不大，解决不了问题。发电是最大出路，但却难以推广，主要是搜集、运输成本高，发电效率低所致。

因此，上述问题不解决，秸秆处理就难有大成效。可行的办法是给秸秆发电厂以一定合理的补贴，让其主动到农村收集或收购，或让发电厂与农民签订合同，给农民一定补贴，让农民有积极性主动搜集将秸秆送往发电厂，或是收割季节后，专门组织人员到各地农户收购。

——农村饮用水源问题。目前，不少农民仍以未经处理的天然河湖或地下水为饮用水源，农村生活废水和其他废水也都没经过处理就直接排入江河。建设自来水厂和污水处理厂应是新农村建设的重要内容之一。而这又遇到上述所说的农村人口和聚集的问题。

自来水厂或污水处理厂建在哪里，服务半径多大？是首先要回答而又是许多农村确定不了的问题。因为农村流出人口大，往返数量不确定，定居、迁居不确定；达不到一定的建设规模，居民分散，管网建设投资大，运营成本高，农民无法承担，不少地方建了厂无法正常运转，成为摆设品；农村饮水源保护会对一定范围内的人类活动，包括住宅居民、农作、运输等造成限制或禁止利用，往往农民难以接受或不遵守限制，很难保证饮用水源地安全。上述这些问题是乡村建设中碰到的实际问题（农业产业化问题因篇幅限制，这里没涉及），与乡村振兴战略的实施息息相关。

笔者认为，要解决好上述问题，需要脚踏实地，一项一项、因地制宜、有针对性解决。但先要有个大前提，就是各县需要针对发展的新态势，科学分析各县的人口动向，分析各个乡镇、村落的发展前景、人口规模、产业选择、生产、生活、生态“三生”的功能与空间结构的协调等，进行“多规合一”的规划，对许多不确定性的问题要通过深入调查（包括大量入户与农村居民面对面调查），请专家论证，由领导、专家、居民一起讨论分析，然后作出科学的判断和预测，以此作为县域全面发展战略的总蓝圖、总依据，并上下一致依规实施、落实。对每一项新工程、新项目都要充分论证，不搞政绩工程、形象工程，防止不作为、乱作为。