内司委：小切口 深调研 求实效

李妮 施俊

按照市人大常委会大调研部署，市人大内司委结合年度立法、监督工作，把城市安全、养老服务、司法鉴定管理等作为大调研重点。近两个月来，共开展各类调研活动39次。

内司委聚焦制度供给，坚持“小切口、深调研”，深入查找问题，提出有关制度建设的建议。认真改进调研方式方法，把大调研与办理相关代表议案结合起来、与推进年度重点项目结合起来、与市区联动监督结合起来，努力提高大调研效果。

内司委注重发挥代表作用。如在养老服务大调研中，邀请提出议案和建议的代表全面参与，一起到综合为老服务中心、长者照护之家、多种管理模式养老机构进行调研，调研中，代表们各抒己见，政府相关部门详实回复，取得了代表更加了解政府工作、政府更加了解社情民意的良好效果。

倾听“沉默的少数”

养老服务涉及每一位老年人和每一个老年人家庭，发展养老服务需要真诚倾听广大老年人的心声。尤其是那些低保、低收入等困难老年人群体，他们属于“沉默的少数”，有的老年人终年躺在床上甚至失能失智，连反映自己困难的能力都没有，连表达诉求的条件都不具备。

在大调研中，内司委既注重了解面上工作情况，又注重通过“解剖麻雀”形式深入了解点上工作状况；既注意倾听养老机构、从业人员等的意见建议，又设法直接倾听老年人的意见。

在赴静安区走访区人大代表、静安寺街道居家养老服务中心（青凤老年护理服务社、乐龄家园助老服务站）主任方佩儿时，内司委了解到长护险制度虽然已全面推开试点，但操作上还需要解决一些瓶颈问题，让老年人更有获得感。比如：一是护理站审批过程冗长。从派护理员培训取得医疗照护服务资格，到注册民办非企业，再到市医保办审批，正式成为定点护理服务机构需要卫生计生部门、民政部门、医保部门三道程序审批。方佩儿代表所办的青凤老年护理服务社从去年7月开始申请许可，最近才刚刚获得通过，耗时长达9个月。静安寺街道符合规定的老年人已全部完成照护统一需求评估，但由于青凤老年护理服务社“开张”没跟上，这些老人只能选择继续等待或者另行选择其他机构享受“长护险”服务。二是少数护理站“野蠻生长”现象应予重视。据了解目前一个街道基本建立一个护理站，但制度上并不限定老人选择非本街道的护理站，故有些护理站正在或者准备通过主动补贴（承担老人自负部分）、增加“自选”服务内容等形式来“抢单” “抢人”，或形成“垄断”趋势。尽管从短期看老年人和护理员获得了一些实际利益，但客观上对于一些运营能力和资本较薄弱的护理站的有序健康发展有一定影响。三是养老服务补贴政策与“长护险”政策衔接机制仍需完善。按照当前制度设计，养老服务补贴与“长护险”支付金额联动调整、互为补充。对经济困难且可享受“长护险”待遇的老年人来说，由于政策叠加，总的补贴力度是加大的；但由于养老服务补贴与“长护险”的服务项目和工时不同，一些在生活照料上表现更为“刚需”的老年人反映，一定程度上其实际获得感反而有所下降。此外，调研中还发现“长护险”试点过程中需要重视的其他一些问题，比如服务项目需要进一步拓宽，评估级别重于6级（即建议到二级或以上医院就诊）既无法享受“长护险”政策又无法及时获得医疗服务，老年人花钱评估后认为评估等级与期待不符而进行上访等。

为当面了解老年人的实际感受，内司委于4月底再次到静安区调研，在方佩儿代表的陪同下，到3户老年人家庭进行“家访”。这3位老人中，有两位分别为92岁和100岁，家里都请了住家保姆；另一位为94岁，请了钟点工负责照护。长护险所能提供的护理服务与保姆的照料服务基本相同，一定意义上相当于没有实际必要的“重复劳动”，但原有的居家护理补贴却取消或减少了。对这部分请了住家保姆的老年人家庭来说，其实际获得感反而是下降的。真诚倾听他们的心声赢得了老人家属的真情理解。他们说，上海的养老政策已经很好了，但是希望长护险等政策能够更加完善些，让困难老年人家庭更有盼头。

聚焦制度供给“找需求”

司法鉴定管理既是内司委大调研内容，也是今年市人大常委会的立法预备项目。为此，内司委结合年度立法工作计划，同步启动司法鉴定管理大调研工作。3月份以来，根据大调研方案，内司委围绕司法鉴定管理体制、对鉴定机构及人员的管理服务、日常监督检查、法律责任等重点内容，分赴3个司法鉴定所、市司法鉴定协会和宝山区进行调研座谈，全面了解当前司法鉴定及管理工作现状、经验做法、面临的问题和意见建议，在此基础上，梳理立法需求，明确立法重点，制定立法调研方案。

聚焦制度供给，内司委明确了调研思路：既要固化现有经验做法，又要注重解决实践遇到的问题，把问题本质和新时代司法鉴定工作新要求相结合；既要注重上海十多年的实践经验，又要学习借鉴外省市的立法成果，力争拿出一个体现上海特色的高质量草案文本。注重“开门调研”，力求做到“开大门听意见”，广泛征求司法鉴定各相关单位的意见建议，提升立法质量，为司法鉴定管理工作提供支撑；注重“基层感受”，组织部分市人大代表、司法鉴定机构和执业鉴定人代表赴宝山区法院旁听一起有鉴定人出庭的故意伤害案庭审并召开座谈会，听取部分法院、检察院对司法鉴定使用情况以及相关立法的意见建议。

从初步调研情况看，本市司法鉴定管理工作起步早，经过近20年的探索实践，积累了一定经验，为服务诉讼活动和满足人民群众的司法鉴定需求发挥了积极作用。截至2017年底，本市经核准登记的司法鉴定机构共139家，执业司法鉴定人1802人。全市司法鉴定业务总量逐年上升，从2013年的73050件上升至2017年的106666件，年均增长约10%，其中90%的司法鉴定业务系司法机关委托。

但调研中也发现，当前司法鉴定管理工作还存在不少制约发展的瓶颈问题，需要加强立法保障：一是司法鉴定行业的属性定位不明确，对行业管理监督的内容和手段规定比较原则、刚性不足。二是司法鉴定准入门槛低，鉴定机构和鉴定人水平参差不齐，管理措施和退出机制不健全，鉴定程序不完善，收费标准不统一，专业权威性较强的鉴定机构数量较少。三是法院反映目前医疗事故损害责任由市、区医学会鉴定，与司法鉴定标准不太一致，有时医学会还以存案多为由不愿鉴定，造成案件因鉴定无着而久拖不决。四是司法鉴定人出庭作证率偏低，如据市检察院反映，2017年全市公诉部门办理案件中鉴定人出庭作证的仅16件。五是“黄牛”混迹司法鉴定市场，明目张胆提供非法违规服务，扰乱司法鉴定市场秩序，损害司法鉴定行业社会声誉。六是随着上海“五大中心”建设，知识产权鉴定、建筑工程鉴定、司法会计等鉴定事项需求旺盛，需要对鉴定机构纳入登记管理范围问题进行研究论证。七是司法鉴定投诉处理机制尚不够健全，近年来因投诉处理不当引起的行政复议、诉讼和信访案件呈上升趋势。

针对这些突出问题，内司委将深入开展大调研，分析问题表现及其成因，找准立法需求，提出措施清单和立法建议方案。