金融对外开放，不仅要引入“活水”，也要过滤“污水”

陈文辉

今年适逢中国改革开放40周年。这40年来，中国金融业不断改革创新、扩大开放，取得了举世瞩目的成就。现在，我们又迎来了构建全面开放新格局、打造开放型经济体的新时期。

在最近召开的博鳌亚洲论坛年会上，习近平主席指出，“实践证明，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。这是中国基于发展需要作出的战略抉择，同时也是在以实际行动推动经济全球化造福世界各国人民”。习近平主席还提出了扩大开放的四个重点领域，包括大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护，以及主动扩大进口。在博鳌论坛上，习近平主席强调，对外开放重大举措落地，“宜早不宜迟，宜快不宜慢，努力让开放成果及早惠及中国企业和人民，及早惠及世界各国企业和人民”。

银保监会为贯彻落实党中央、国务院的指示精神，加快推进银行业和保险业对外开放，近期已推出一系列对外开放举措，并积极推进各项开放措施尽早落地。

银行业和保险业近40年的开放历程

中国金融业改革开放的进程经历了几个阶段。1978年改革开放伊始至加入WTO前，银行业和保险业开放主要是在特定地域和部分业务领域以试点的方式进行，开放的程度有限。例如，银行业方面，外资银行最初仅能在限定地域经营对外资企业及境外居民的外汇业务，1994年开放地域逐渐扩展到全国，1996年后逐渐在上海等地放开人民币业务试点。保险业方面，1992年上海成为对外开放保险业务的首个试点城市，美国友邦保险公司作为第一家外资保险公司在上海设立分公司，此后试点城市逐步扩大至广州、深圳等。

自2001年加入WTO后，中国在承诺期内切实履行对银行业和保险业的全面开放承诺，在业务领域和地域范围方面逐步扩大。银行业方面，当年就放开了外资银行对全部客户的外汇业务，在5年过渡期内分步取消了外资银行开展人民币业务的地域限制和客户对象限制，并主动放开外资银行金融衍生品、托管、代理保险等新业务范围。保险业方面，取消了外资保险经纪公司外资持股比例限制，扩大合资人身险公司外方股东持股比例，并逐步允许外资非寿险公司经营除法定保险业务以外的全部非寿险业务，允许外资人身险公司经营全面的寿险业务，以及取消外资保险公司就非寿险、个人意外和健康保险有关业务向指定再保险公司分保的要求等。

在履行入世承诺的基础上，银行业和保险业监管部门还推出了一系列主动开放措施。例如，进一步放宽了外资市场准入条件;允许境外金融机构投资入股中资金融机构，以外促内推进中国金融业改革;允许外资设立和投资入股各类非银行金融机构，丰富外资经营业态;持续推进行政审批制度改革，提高外资营商便利度等。

之所以持续推动银行业和保险业对外开放，是因为我们深知开放是改革的需要。一直以来我们都把开放作为一种重要的改革手段来运用和实施，并不是说我们逼得没办法了才来改革开放，我们是主动的对外开放。

随着对外开放程度的加深，外资银行业和保险业机构在华蓬勃发展，外资机构数量稳步增长。银行业方面，截至2017年末，共有外资银行业营业性机构209家，外资银行总资产3.24万亿元，同比增长10.76%;2017年全年外资银行净利润146.46亿元，同比增长14.59%。保险业方面，共有外资保险业营业性机构71家，外资保险公司总资产1.03万亿元，同比增长13.33%;2017年全年外资保险公司保费收入2140.06亿元，同比增长35.7%。

过去40年，金融对外开放全面提升了中国金融业的发展水平和金融机构的竞争力。多层次、广覆盖、有差异的金融机构体系不断健全;银行保险机构服务能力和水平持续提高，风险管理能力顯著增强;金融监管框架不断完善，监管有效性不断提升。与此同时，银行业保险业坚持“引进来”和“走出去”相结合，融入全球化进程加快。当前，我国银行业按总资产规模已居全球第一，保险业按保费收入已居全球第二，30家全球系统重要性银行有4家来自中国，一家中国保险公司也就是平安保险公司，作为新兴市场唯一代表进入全球9家系统重要性保险机构之列，其他8家都在欧美。全球系统重要性机构虽然提出了更高的资本要求和监管要求，但这有利于中国金融机构的健康成长，有利于中国的金融稳定，对我们是有好处的。当前，我国已经成为全球最重要的银行和保险市场。

当前银行业和保险业对外开放的必要性和可行性

改革开放40年，中国以开放促改革、以改革促发展。伴随着中国经济的腾飞，中国银行保险业经历了不平凡的深刻变革，发生了脱胎换骨的变化。但是，在中资银行业和保险业快速发展的同时，外资机构的市场份额却一直维持在较低水平。至2017年末，外资银行总资产占银行业总资产比重仅1.32%。而不论在英、美等发达金融市场还是在俄罗斯、印度、南非、巴西等其他金砖国家，外资银行资产份额均超过10%。与此同时，外资保险公司的总资产份额和保费收入市场份额分别为6.71%和5.85%，也维持在较低水平。虽然外资银行业和保险业市场份额较低源自多方面因素，但不可否认目前仍存在制约外资发挥业务优势的制度因素。

当前，国内外经济形势和利益格局已发生重大变化，我国经济发展进入转型阶段，改革步入攻坚期，进一步扩大对外开放具有现实的必要性。

一是从内部动力看，银行业和保险业需要通过进一步扩大开放，提高金融资源配置效率，更好地服务实体经济。习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上指出，建设开放型经济新体制，要通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。中国经济正处于转型升级的关键期，经济生活中“脱实向虚”的风险苗头不容小觑，经济发展需要金融开放强有力的支撑。扩大金融对外开放，将有助于利用好境内外两种资源、两个市场，更好地挖掘外资机构的特色金融服务，实现“以外促内”，在更大范围内优化金融资源配置和提升金融服务效率。

二是从外部环境来看，中国经济全球化发展和中资机构“走出去”要求实施内外一致的金融制度，建立公平、开放、透明的市场规则。当前，我国与美国、欧盟商谈的国际协定均以准入前国民待遇加负面清单为基础制定，对金融业开放、业务开放和市场开放提出了更高的要求。国外发达经济体对外资金融机构很少设有数量化的准入限制，部分国家因其机构在华受到限制而对中资机构准入采取严格对等措施，使中资金融机构海外发展受到影响。通过主动推动我国金融业对外开放，进一步提升境内金融市场的公平、公正和透明度，也有利于为我国金融机构境外发展创造更加有利的政策环境。

与此同时，中国金融行业已具备扩大对外开放的有利条件。一是我国银行业和保险业体系已具备较强的综合实力。刚刚讲了系统重要性机构，这些机构都是世界500强，其实我国位列世界500强的机构远远要多，光是保险业现在就有6家，有的机构还没有上市，如果上市的话可能还会进一步增加。二是我国对国际金融规则制定权和话语权逐渐增大。中国在全球金融规则制定的主导机构——金融稳定理事会（FSB）中拥有3个席位，和美国一样多;如果加上香港地区的席位，中国是世界上拥有席位最多的国家。三是我国银行业保险业监管能力获得国际认可。IMF和世界银行开展的金融稳定评估，对我国银行业和保险业监管水平均给出高度评价。2018年2月，原保监会负责人作为新兴市场代表，首次当选国际保险监督官协会执委会副主席。副主席的席位是我们花了多年工夫才拿下来的。此前国际保险监督官协会主席永远是欧洲人占着，副主席永远是美国人、日本人。这次，我们以新兴市场的名义坚决要求专门设立相关机构负责整个新兴市场保险监管的一些规则制定的协调等事务。同时，我国保险监督管理机构还是国际养老金监督官协会执委。所以说，我国银行业和保险业监管能力和话语权有了很大的提升。

中国有句古话，叫“流水不腐，户枢不蠹”。以前，中国的经济就像一叶小舟，可以在湖泊、小河中航行，风浪大时可能还会有风险。现在，中国经济已经发展成为万吨巨轮，一定要到更广阔的大江大海中，才有更大的发展空间。所以，通过对外开放，我们可以增强中国金融系统的活力，提高资源分配的效率。这也是我们推动银行业保险业对外开放的重要目标。

当前银行业和保险业对外开放的重点领域

在金融开放方面，习近平主席在博鳌论坛宣布，“在服务业特别是金融业方面，去年年底宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施要确保落地，同时要加大开放力度，加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域”。

中国银保监会认真贯彻党中央、国务院的决策部署，积极推动各项开放措施落地：

一是放宽外资投资和设立机构条件。确保放宽外资持股比例限制的重大措施落地，鼓励银行业和保险业机构引进境外专业投资者。允许外国银行在中国境内同时设有子行和分行，以及在全国范围内取消外资保险机构设立前需开设两年代表处的要求。

二是扩大外资银行业务经营空间。取消外资银行人民币业务等待期，支持外国银行分行从事政府债券相关业务，放宽外国银行分行从事人民币零售存款要求，允许符合条件的境外投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务。近期，中英合资的韦莱保险经纪公司成为首家获准扩展经营范围的外资保险经纪机构。

三是优化外资机构监管规则。对外国银行境内分行实施合并考核，调整外国银行分行营运资金管理要求。

为确保上述对外开放措施及早落地，中国银保监会正在加快完善相关法律法规和配套制度建设，同时也在同步受理对接各项开放措施的准入申请。近期，已有一些外资金融机构表达了在华新设机构或增持股权的意向，我们将根据既定的开放方案做好政策和准入辅导，推动一批对外开放举措适时落地。

有效平衡开放与风险的关系

我们注意到，在推进开放工作的过程中，业界和公众也很关切开放的潜在风险。但中国40年改革开放的经验表明，开放才能进步，封闭必然落后。中国加入WTO之初，银行和保险业的基础还非常薄弱。因此在加入WTO之时，很多人都比喻“狼来了”，担心中国能不能经受住对外开放的考验。事实证明，我们不仅经受住了考验，还不断地发展壮大。外资的进入，不仅带来了新的产品服务和经营理念，还“以外促内”，促进中资银行和保险机构在公司治理、业务经营、风险管理等多方面有显著提升，带来了中国银行和保险行业整体的长足发展。因此，实践证明，只要管控得当，对外开放对中国的好处远远大于风险。

对外开放的过程中，我们不仅要引入“活水”，也要过滤“污水”，引入的外资机构必须具备优秀的专业能力、充足的资本实力，双方监管机构保持了良好的沟通。在对外开放的过程中，我们将把握以下三个原则：

一是要把握扩大开放和防范风险平衡的原则，完善监管规章及配套制度建设。我们的对外开放不是毫无管理、敞开大门，而是以配套机制和制度建设来取代数量性的限制。当前，银保监会正在进一步修订完善《商业银行股权管理暂行办法》及相关配套制度，并在加紧制定出台关于金融资产投资公司、保险代理人等一系列新的监管配套制度。同时，我国正在自主推进的保险监管制度体系——偿二代建设，已在全球与美国RBC标准和欧盟偿付能力Ⅱ形成了三足鼎立的局面，并向亚洲国家和地区推介。与此同时，金融监管法规也将和国家经济安全制度做好衔接，在扩大开放的同时做好配套制度建设，坚决守住不发生系统性风险的底线。

二是坚持稳妥有序、平等互利。金融对外开放部分措施可以先试点再推开，“摸着石头过河”是中国的理论和制度优势，相关改革措施要谋定而后动，一旦时机成熟就坚决推行。同时，我国对外开放还必须要坚持平等互利的原则。对外开放不是“一刀切”，也要讲互利互惠。那些赞同开放、支持合作的国家和地区就能从中国乃至全球金融开放的成果中受益，那些惧怕开放、实施贸易保护主义的国家和地区，只看重短期收益，长期的竞争力一定会受损。当前全球贸易保护主义有抬头的趋势，我们一定要倡议开放共赢，打造人类命运共同体。

三是补齐监管短板，提升监管能力和水平。银保监会将始终坚持“监管姓监”，坚决落实好金融监管体制改革的各项要求，有效解决金融监管交叉和监管空白，逐步建立现代金融监管框架。坚持“严”字当先、敢于亮剑、敢于碰硬，坚持严罚重处，始终保持整治银行保险乱象的高压态势，扎紧制度笼子，防止野蛮增长，为对外开放保驾护航。同时，根据国务院领导同志的要求，银保监会的监管干部还要努力做到“忠、专、实”，成为政治过硬、作风优良、业务精通的金融监管人才，更好地适应新时代的需要。

习近平主席在博鳌论坛讲话时指出“中国进行改革开放，顺应了中国人民要发展、要创新、要美好生活的历史要求，契合了世界各国人民要发展、要合作、要和平生活的时代潮流。中国改革开放必然成功，也一定能成功”。银保监会将坚定不移地推动金融业改革开放，确保各项银行业和保险业开放措施及时落地生根、开花结果，不断提升银行业和保险业服务实体经济的质效和国际竞争力，为我国推动形成全面开放新格局做出应有贡献。

（本文整理自陳文辉在2018清华五道口全球金融论坛上发表的演讲。有删减，标题为编者所加。）