守住PPP项目10%财承红线 坚守规范运作底线，超限额地区暂停新项目入库

张璐晶

财政部近日发布《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》（下称“《财承报告》”）。总体看，财政承受能力（下称“财承”）10%的限额有力控制了各地PPP（政府和社会资本合作，Public-PrivatePartnership，简称PPP）项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额，需引起警惕。财承限额为何一再被突破？下一步有什么整改方式？地方政府的信用未来如何量化？

中西部地区支出压力大，项目存量2024年支出责任总额将达到峰值

2015年，财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

随着时间的推移，PPP快速发展，在实践过程中，10%的支出红线在很大程度上限制了地方政府的PPP项目规模，将地方政府债务控制在了可控的范围之内。不过，在地方政府融资平台受限的大背景下，各地各种突破财承10%的方式层出不穷。在一些咨询机构的咨询案例里，诸如“地方财承超过10%，如何应对？如何设计？”竟也成为展现机构实力和经验的佐证。

《财承报告》显示，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，2015年至2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。

从地区分布看，中西部地区支出压力较大（见图1）。2015年至2045年，跨越30年，支出责任总额前五位的分别为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元和云南5896亿元，年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元，分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。

从时间分布看，各年度支出呈先增后减趋势（见图2）。现有项目存量2024年支出责任总额将达到峰值，为5891亿元，其后逐年下降。2017年支出责任总额为2101亿元，约占当年地方一般公共预算支出（17.3万亿元）的1.2%。

《财承报告》显示，从地区分布看，在保守、一般、乐观三种情景下，6400个项目涉及的1920个地区（含省、市、县三级）中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。可以说，10%以下的支出是健康的、可持续的，是地方政府正常的支出责任而不是隐性债务。

加强政府诚信建设，

加大对政务失信行为惩戒力度

长期以来，PPP业内对于10%财承是否合理、是否过低、是否存在“一刀切”的讨论一直存在。除去技术层面的探讨，这个问题的背后还包含着公众对于地方政府的不信任，对于朝令夕改、政府换届等影响后续付款的违约行为存在担忧。如何大力推进法治政府和政务诚信建设？如何认真履行地方政府在招商引资中的承诺？

早在2016年11月，国务院就曾发布《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，该意见第七部分“完善政府守信践诺机制”明确指出，“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”

对于因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害的情形，除了要“进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道”，还要“将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度”。

同年12月，国务院颁布《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）。该意见在“加强重点领域政务诚信建设”中对于加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设提出了具体要求，即强化政府有关部门责任，建立政府和社会资本合作失信违约记录。明确政府和社会资本合作项目政府方责任人及其在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责，建立项目责任回溯机制，将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录。

推动PPP条例出台，建立统一市场

为了规范PPP模式，提高公共服务供给的质量和效率等目标，2017年7月，国务院法制办公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》。

进入2018年，中央多份文件对PPP的发展指明了道路。

2018年3月14日，國务院办公厅发布了《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》（国办发〔2018〕14号），其中明确“提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草）”。

4月14日，新华社授权发布《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，其中明确提出“创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业”。

5月18日至19日，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

2018年上半年一系列的文件表明，PPP事业都在有序推进之中。而如何建立一个统一的市场、信用的价值如何衡量，以及未来对于地方政府不履约的行为该怎么处理也是业界关心的问题。

《中国经济周刊》记者从财政部PPP中心获悉，大数据管理和信息公开透明是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，未来将考虑建立地方政府的信用档案，对于不履约、不守信的地方政府将暂停新的项目入库。

《财承报告》中明确指出，下一步，将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线，对报告缺失或信息不全的项目，将予以清退。对超过10%限额的地区暂停新项目入库。并加强咨询机构库管理，对编制财承报告存在重大失误的咨询机构予以及时清退。

政府和社会资本合作涉及到双方的信用程度和履约能力，任何一方失信都会对整个市场产生不良的传导作用，在这种情况下，政府信用和企业信用显得尤为重要。

比如，近期财政部PPP中心一行调研了东方园林投资控股集团，东方园林集团董事长何巧女表示她是相信政府的，因为自建立以来东方园林500多亿元的工程垫资款，地方政府都还了。调研中，财政部PPP中心表示下一步将加快推动和配合PPP条例及配套政策体系的制定完善，大力支持融资创新，加快信息系统建设，为PPP项目全生命周期提供数据和信用支持，强化履约信用和规范运作，切实发挥PPP提质增效作用。