海洋垃圾和微塑料污染问题及其国际进程

■文/ 于海晴 梁迪隽 谭全银 李金惠

一、海洋垃圾与微塑料问题的由来与现状

（一）问题由来

根据UN Environment定义，海洋垃圾是指任何持久性的、人造的或加工过的并被丢弃、倾倒至海洋或沿岸环境的垃圾。海洋垃圾的问题由来已久，而海洋微塑料是其重要组成部分，有关微塑料污染的文献基本集中在2015年至今，可见很多领域还有待探索。

一方面，塑料价格低廉、应用广泛，是人们日常大量使用的材料，因此其生产、消费和丢弃的数量巨大；另一方面，传统的塑料难以降解，一旦流入海洋只能被分解为更小的碎片，对海洋环境造成长期影响。由此可见，该问题亟待解决，否则将严重威胁海洋环境乃至全球环境。

表1 联合国环境大会关于海洋垃圾和微塑料的决议

（二）污染来源

根据海洋会议（The Ocean Conference）统计，海洋垃圾主要由塑料垃圾组成，占漂浮型垃圾的100%，一部分来自海滩游客丢弃的塑料废弃物、渔业活动和船舶，一部分来自陆源污染。根据UNEP发布的报告《战胜海洋塑料垃圾和微塑料》，到2015年为止共制造约6800兆吨塑料垃圾，其中有79%被填埋或丢弃到自然环境中。

根据世界自然保护联盟（IUCN）的调查，微塑料的主要来源有：轮胎、合成纺织品、船舶涂料、道路标记、个人护理产品、塑料颗粒和城市灰尘。其中塑料颗粒的产生量最大，折合每年约25700万吨；但主要的释放源是合成纺织品（34.8%）、轮胎磨损（28.3%）和城市灰尘（24.2%）。这些污染源中，只有占比最小（2%）的个人护理产品属有意排放，其他都是生产使用或运输过程中因磨损或操作不当所致。

（三）污染状况

微塑料的密度不一，有些漂浮在海面上，有些沉积到底部，这使得微塑料容易转移扩散，其转移路径复杂，清理极其困难。目前，从北冰洋到大西洋，在欧洲、亚洲、非洲、美洲的海岸线、沙滩、海洋表面、海床上都检测到了微塑料，相对遥远的地方也不能幸免。

根据研究，微塑料在全球尺度下的河流湖泊中含量持续增长并保持在很高水平，同时易在海洋生物体内蓄积；目前，已在生物细胞、血液循环系统以至大脑发现其踪迹，还可能附着鱼类之外的生物体和海盐直接进入人体。

二、关于海洋垃圾与微塑料的国际进程

（一）海洋垃圾与微塑料问题的国际进程

从第一届到第三届联合国环境大会，海洋塑料垃圾和微塑料的问题日益严重，而大会的重视程度越来越高，切实的政策正在被逐步采取，全球性合作势在必行（见表1）。

同时，国际海事组织（IM O）也对该问题非常重视。在IM O管辖范围内的相关公约有两份：一份是1972年通过的《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》及其1996年通过的议定书（Lo ndon Protocol, LC PROT 1996），另一份是1973年通过的《国际防止船舶造成污染公约》。前者工作方向为禁止船舶、飞机、工作平台及其他人工建筑向海洋故意倾倒危险废物，后者1988年生效的附则V《防止船舶垃圾污染规则》（Prevention of Pollution by Garbage from Ships）则用于处理各类型海洋垃圾并识别垃圾与陆地的距离及其处理方式，最大的亮点是禁止一切类型的塑料进入海洋。

此外，IMO还为可持续发展目标的实现而努力。IMO共提交了四项相关自愿性承诺，包括执行2016伦敦条约战略计划和建设全球海洋科技联合中心。IMO的科技联合委员会（Technical Cooperation Committee）已正式负责组织科技协助工作和SDGs的对接。同时IM O也为海洋污染科学联合专家组（GESAMP）提供支持。

表2 2016年中国海洋垃圾数量

（二）海洋垃圾与微塑料问题的国际行动

1.自愿性承诺

联合国海洋会议一个重要成果就是各方提交了与海洋保护相关的自愿性承诺。在2017年6月召开的海洋会议中，政府、联合国机构、跨政府组织、NGO、学术科研机构、私人部门和其他机构或部门做出了近1400项自愿性行动承诺，其中有近一半与海洋污染有关。承诺内容包括达成承诺的实施方法、清晰的时间计划、可衡量的成果以及如何推进SDG14实现等，是目前推动问题解决的主要方式，也是《战胜海洋塑料垃圾和微塑料》认为未来可能被继续鼓励沿用的方式。

虽然各利益相关方热情很高，如阿尔巴尼亚政府提交了616项、欧盟提交了19项，但中国目前只提交了5项，且只有一项直接相关，这与中国对海洋资源的依存度和受到的负面影响并不匹配。在这一编号为19824的承诺中，中国承诺要在2020年12月前执行与海洋碎片有关的项目，但目前没有更新进展。

自愿性承诺其实与巴黎协定中自下而上的承诺相似，都是性质为自愿，并无法律约束力。但在UNEA-3上联合国经济和社会事务部（United Nations Department of Economic and Social Affairs, UN DESA）官员表示已设立工作组跟进实施情况。目前来看，自愿性承诺很可能在一段时间内成为国际社会解决海洋垃圾与微塑料问题的重要方式与国家表态。因此，如果中国能提交更多相关自愿性承诺，不仅能更好融入国际潮流中，而且能展现中国对该问题负责的态度。

2.专家组的建立

UNEA-3通过的决议（UNEP/EA.3/L.20）提出要对海洋垃圾与微塑料问题设立专家工作组，功能为检验问题解决的障碍并提供解决方法。其主要职能有挖掘解决海洋垃圾与微塑料问题的障碍；识别不同层面的解决方案；识别不同解决方案的各类成本并检测其可行性和有效性；识别未来可能的工作；确定UNEA-4方向等。

3.新公约的形成

《战胜海洋塑料垃圾和微塑料》指出，目前联合国公约体系下没有一份公约专门致力于减少海洋垃圾与微塑料，因此推荐了两种方案改进：一种是完善已有公约，鼓励自愿性承诺；另一种则是建立具有法律约束力的新公约体系，该体系最快可以在2023年被通过、在2027年正式实施。同时，UNEA-3通过的决议（UNEP/EA.3/L.20）提出，有法律约束力的管理政策与方法应被纳入考量。因此，形成具有法律约束力的新公约很可能是未来谈判的焦点。

新公约可能在一系列问题上引发讨论。首先是直接解决问题的方法。新公约是否会给各国设定目标？目标针对的是垃圾产生量、排放量，还是塑料的生产量、消费量，还是海域的垃圾和微塑料的密度？目标是自上而下分配还是自下而上提交？这些问题直接牵涉到法律会约束什么行为，会是各国争论最激烈的地方。其次是技术转移和资金支持的条件。发展中小国，尤其是最不发达且经济严重依赖海洋的国家，既没有良好的垃圾处理系统，经济发展也较差，难以采取有效行动，因此需要其他国家提供支持。与其他国际谈判类似，技术转移与资金支持都需要条件，如政府透明度等，如何在支持条件上达成一致将引发较多讨论。再者是盘点机制和赔偿机制。如何盘点各国的自愿性或法律约束性承诺？应该如何赔偿受害国？这将牵涉到问题解决的有效性，直接触及各国利益，同样是关注焦点。最后是如何与其他公约相适应。虽然现在没有特定的针对性公约，但很多公约与这个问题有关，如生物多样性公约、控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约等。因此如何界定并区分新公约与其他公约的权责，也是新公约形成的关键。

三、中国关于海洋垃圾与微塑料污染情况

（一）污染情况

作为一个拥有较长海岸线的国家，中国环境质量同样受到海洋垃圾与微塑料的威胁。根据《2016年中国海洋环境状况公报》，中国的海洋遭受海面漂浮垃圾、海滩垃圾和海底垃圾的污染，其中大部分垃圾为塑料类垃圾，如表2所示。

中国海洋垃圾的数量与密度呈现上升趋势。2007-2014年，海滩垃圾的数量密度上升了25%，质量密度上升了428.6%；海底垃圾的数量密度下降了76.7%，但质量密度上升了1150%。2008-2014年，大块和特大块漂浮垃圾的数量密度上升了140%，中块和小块漂浮垃圾的数量密度上升了83.3%，质量密度变化不大。

中国微塑料的情况也不容乐观。2016年，中国国家海洋局监测结果显示，渤海、东海、南海表层水漂浮微塑料数量密度为0.29个/平方米，海滩微塑料最高数量密度为1028个/平方米。2015年研究表明，香港海域海水中微塑料平均丰度已达到5595个/平方米，远超国际平均水平。除自然环境中微塑料含量高之外，与人类直接接触的产品中也被检出较高微塑料含量。2014-2016年，中国海域的海鱼、海水制食用盐和商业双壳类动物都被检测到微塑料，这说明海洋中的微塑料问题已经能直接对人类造成不良影响了。

（二）污染源

大部分海洋垃圾来自陆地，其中海面漂浮垃圾与海滩垃圾主要来自海岸娱乐活动和其他废弃物。目前研究多集中于海洋垃圾的使用方式来源，对于其地理来源关注较少。事实上，海洋垃圾的地理来源存在国际纠纷。中日韩三国就曾出现互相指责对方的垃圾漂到自己国家，并向对方索要垃圾处理费的事件，虽然后来因法律不完善和监测不到位不了了之，但海洋垃圾可迁移这一特性将导致其作为全球环境问题被摆在谈判桌上解决。

在海洋微塑料方面，微塑料一般会通过污水处理系统进行末端处理。但由于中国的污水处理比例相对较低，污水排放的海洋微塑料也较多。

（三）中国行动

中国目前采取了加强处理、污染监测、垃圾清理、限制进口、宣传教育五类行动。然而对比其他对海洋问题更关切的国家，中国的行动仍有两点欠缺。一是对微塑料的控制关注不足。中国国家海洋局2016年才开始试点监测，公开文件也未给出来源。这说明中国对微塑料的了解仍处于初步阶段，对微塑料的控制还未提上日程。二是对海洋垃圾与微塑料的控制仍集中在末端，对前端设计生产的关注不足。根本的解决方法是减少设计生产端的使用量，从源头减少废塑料的产生。中国的生产者责任延伸制度还未完善，在源头控制上行动仍不足。

四、结语

从UNEA-1到UNEA-3，国际社会对海洋垃圾与微塑料问题日益关注，正经历从模糊到具体、从倡导到急迫的过程；随着问题严重性的增加，切实有效行动的采取也刻不容缓。目前来看，大会已为此议题打好基础，平稳过渡到可以进一步采取行动的阶段。未来海洋垃圾与微塑料的问题还会继续受到重视，并发展到建立有效框架、强化具体行动的阶段，谈判主题也会从非约束性、倡导性的决议逐步转移到关系到各国切身利益和发展的具体议题上，机遇与挑战并存。

中国作为一个拥有很长海岸线的国家，海洋垃圾与微塑料问题给中国环境带来了负面影响。面对国际社会的关注和国内环境的污染，中国应该如何在谈判中为国家争取利益、为世界带来洁净，需要更广泛全面的关注与思考。