日本农村污水治理经验对中国实施乡村振兴战略的借鉴

■文/ 赵芳 贾小梅 李冬

引言

十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，是新时期决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一。农村环境保护是乡村振兴战略的重要内容，也是重要短板。日本自20世纪60年代推行工业化政策，实施城乡一体化发展战略，制定了一系列的环境政策和环境管理制度，加快了农村振兴。它们利用这些政策和制度卓有成效地推进了区域水环境污染治理和生态环境改善。本文采用比较的方法聚焦农村水污染治理领域对日本农村水污染治理体系进行研究，为科学构建中国农村水污染治理体系，建设生态宜居的农村人居环境，实现乡村振兴战略提供经验借鉴。

一、中国农村水污染治理面临的挑战

（一）农村水污染行政管理机制不完善

中国农村水污染治理存在多部门共管的局面，住建、农业、环保、水利、卫生等部门均有专项资金投入，农村水污染治理虽然多点开花，但自上而下多部门、多渠道，难以统筹安排协调推进、难以统一建设思路和标准、难以明晰运营监管责任，导致管理不畅、资金效益不能有效发挥。

中国农村水污染治理缺少科学的、针对性的规划和顶层设计。往往是国家出台相关扶持政策，地方政府根据项目申请要求匆匆编制实施方案，其实更为准确地讲是编制扶持资金申请方案，由此导致农村水污染治理缺乏系统的规划统筹和指导，尤其缺乏投入运行维护的经济性比较。

图1 日本农村污水处理设施分类及适用区域划分示意图

（二）农村水污染治理设施市场机制不健全

中国缺少农村水污染治理设施建设标准和统一的市场准入机制，导致各地选择的水污染治理技术与模式五花八门、建设标准和质量有高有低、运行维护水平参差不齐，尤其是污水收集管网管径大小与敷设方式、后期安全运行年限等设计要求几乎是空白。由此导致污水不能有效收集、设施质量不过关、运行维护成本高、处理效果不达标等问题，直接的结果是设施的使用寿命和效益大打折扣。

另一方面，中国农村水污染治理主要依靠各级政府推动，缺乏村民自治组织开展环境治理的责任机制和激励机制。村规民约对村民环境保护的责任约束力不强。村民受生活习惯和经济社会发展水平的影响，对环境卫生诉求各不相同，参与农村水污染治理自觉性、主动性不高，付费意愿低。

（三）农村水污染治理监管体系不能发挥实效

首先，中国农村水污染治理政府资金支持多投入在水污染治理设施建设上，后期运行维护的费用主要依靠地方政府提供的财政补贴，在没有实现农民负担部分污水治理费用的机制下，污水治理设施运行维护的费用成为地方政府比较沉重的负担，对于财政收入不足的地区运维资金难以维系。

其次，受设施建设运行维护主体不明晰，乡镇环境监管能力薄弱，污水治理设施专业运维人才技术缺乏，污水治理设施质量不过关、非标化装备普遍使用等因素的影响，其监管维护体系尚不能发挥实效。

（四）资源循环型农村水污染治理体系尚未建立

中国目前农村水污染治理缺乏资源循环利用的理念，农村生活污水处理后的再利用、污水处理设施产生污泥最终处理、规模化畜禽养殖企业废水治理等尚未形成与农村生产生活相结合的资源循环利用的治理体系。农村生产生活领域水环境治理的各自施策、条块分割的现状与乡村振兴战略中产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕的总要求尚有差距。

二、日本农村水环境治理的经验

（一）日本农村污水治理的责任管理体系

日本的农村污水处理主要由下水道、农业村落排水设施、净化槽三种建设方式构成，分别归属国土交通省、农林水产省和环境省管辖，在城市规划区域和农业村落排水设施之间涉及自然公园区域以及对水质有特殊要求的区域设定了特定环境保护公共下水道，归国土交通省管辖。

其适用区域有明确的地域划分，见图1。

三种类别的污水处理方式适用于不同的法律及对应不同的管理部门，见表1。

表1 不同污水处理方式适用情况

（二）日本农村污水处理的资源循环利用

农业村落排水项目是农林水产省面向农业振兴地区提供的补贴项目，这种基于农业振兴地区的环境建设视角创建的生活排水处理项目，有力地推动了农村地区的建设，农村地区的生活排水处理由此得到了飞跃性发展。作为一种生活排水处理设施，农业村落排水具备与下水道同样的功能，从项目的定位来看，一方面能够维持和保护农业用水排水设施的水质与功能，改善农村的环境，同时也保护公共用水域的水质。污泥处理方面多采取在粪尿处理设施进行处理的方式，最终，产生的大约69%污泥还原农田，实现了循环利用。出水排放到农业用水水路和小河川，作为农业用水加以循环利用，污泥则通过还田等也能再利用，实现地区内资源循环。

（三）日本农村污水治理规划统筹设计

《都道府县构想》推动三个部门负责的三类项目的整合。污水处理设施的建设以这三大项目为核心展开，其基本思路是由地方政府参考各种方式的特点、经济性等因素，结合地方的实际情况选取最为合理的方式通过编制《都道府县构想》来实施。《都道府县构想》是三个部门联合编制的经济性研究手法，通过这种规划设计，三种建设方式在实践中得以有效整合。在《都道府县构想》制定过程中，都道府县以整个地区为对象，以市町村的计划和构想为基础，进行合理的统筹安排，综合考虑经济性、维护管理、紧迫性等因素。都道府县充分征求市町村、社会团体和民众的意见。

图2 不同类型污水治理设施执行标准示意图

（四）日本农村污水治理技术标准及设施质控管理体系

（1）日本农村污水治理排放控制标准体系

日本针对大规模下水道、小规模农业村落排水、单独处理净化槽的不同设施规模规定了不同的排水控制标准及技术标准，所有规模的设施都能确保其处理性能，各技术标准制定由各行业团体定期更新。图2给出了日本不同类型污水治理设施的适用标准。

（2）污水治理设施的市场准入认证

日本农业村落排水设施和净化槽建设结构需要严格执行建筑标准法。

农业村落排水项目根据农业村落排水协会[后更名为地域环境资源中心（JARUS）]，提供JARUS型处理设施技术标准予以实施，地域环境资源中心（JARUS）开发了31种适用于农村地区的污水处理方案即JARUS型处理设施，并公开相关技术参数、运维管理手册等技术信息，帮助市町村等项目实施主体设计、施工等过程的规范化、标准化。目前农业村落排水处理设施的95%采用了JARUS型处理方式。

净化槽建设依照净化槽法的规定其设施的生产型号采用认定制度，由国土交通大臣确定认定标准。同时也鼓励生产企业采用性能评估的方式对新开发的净化槽设施进行认证，性能评估周期约6个月，由国土交通省委托专业的性能评估实验中心进行，性能评估制度促进净化槽生产企业不断研发新产品以赢取市场。

（3）从业人员资格制度和人才培养

为确保污水治理设施建设、维护管理、监测等的可信度及质量，实施作为行业人才培养。从事净化槽工程实施人员需要具有“净化槽设备士”资格，维护检查需要具有“净化槽管理士”资格，处理对象人口501人以上规模的净化槽的维护管理，需要具有“净化槽技术管理者”资格。地域环境资源中心（JARUS）为提高农业村落排水设施的计划及设计相关技术水平，制定了“农业村落排水计划设计士”制度。

（五）日本农村污水治理的投资及运维资金渠道

下水道、农业村落排水、净化槽三大项目是国土交通省、农林水产省、环境省三个不同部门实施的补贴制度，可以根据地区的实际情况进行选择。下水道、农业村落排水有约50%的国库补贴率，而净化槽如果是市町村建设型的，国库补贴率为1/3，个人负担大约是建设费用的10%。国库补贴和个人负担以外的部分由地方政府承担，可将下水道项目债作为资金来源。下水道项目债的偿还，采取了一部分由交付税补充的措施。对于净化槽，日本有的地方政府还独自建立了相关的补贴制度。

（六）日本农村污水治理设施的维护管理体系

日本农村污水处理领域项目的运营管理主要由市町村负责进行，多数是作为公营企业经营，在具体操作上一般委托给民间第三方机构，民间机构必须由具备下水道法及净化槽法所规定的资质的人来执行。包括关于安全管理、卫生管理、危险防止等，以法律形式规定了资格制度。

对于净化槽管理，则由净化槽管理者（净化槽所有者）负责。净化槽的维护检查业务可委托净化槽维护检查企业或净化槽管理士，清扫业务可委托净化槽清扫企业来执行。处理对象人口在501人以上的污水处理设施有义务配置净化槽技术管理者，作为维护检查及清扫技术业务等的统一管理者。净化槽等的清扫及污泥处理，一般多按“净化槽法”委托给具有净化槽清扫业许可的清扫业者，也可由业主本身或市町村长指定农户进行污泥的收集搬运、农田还原。清扫业者在进行污泥处理时，应具备“废弃物处理及清扫相关法律”规定的一般废弃物处理业许可。

对于污水处理设施的监测，通过水污染防止法、下水道法、净化槽法以及湖泊水质保护特别措施法等法律文件对污水处理设施排水质量规定了监测及罚则等相应的规定。

三、日本经验对中国农村水污染治理的借鉴

（一）构建责权清晰的农村水污染行政管理机制

首先，从法律溯源，在环境保护法、水污染防治法的基本原则下，研究探讨适合于城市、农村村落集聚区以及分散居住区的污水治理法规要求，明确不同类型污水治理设施的排放标准、建设备案程序、财政补贴制度、设施建设标准、运行维护要求、定期监测制度、设施质控准入和人员资质认定等内容，实现污水治理全流程管控。

其次，理顺国家各个部门以及国家、地方政府、企业、个人之间的职责分工，形成共同发力、规范监管又不交叉互相协作的农村水污染行政管理体系。日本实施的《都道府县构想》集成了国家部门针对不同污水治理设施的建设要求，同时统筹了国家、地方政府（都道府县、市町村）、个人以及社会团体在农村水污染治理中各自职责。其制定体系自下而上，充分考虑各市町村的规划设想，在经济合理性、后期运行维护管理等方面都给予了充分的论证，保障了构想后续长效稳定的实施。住建、农业、环保、水利、卫生等部门共同协商通过类似于日本《都道府县构想》的规划平台对不同渠道的管理要求进行归一，明确农村污水治理项目的实施主体、维护管理责任等，实现了权责分明。同时明晰国家、地方政府、企业和个人之间的责任分工，构建保护农村水环境的全社会治理体系。

（二）以资源循环经济可行长效适用为原则进行区域污水处理的顶层设计

以中国现有的经济发展水平及农村污水治理现状来看，农村水环境质量改善需要长期、持续的投入。国家应在此领域战略布局长期规划方案，分阶段实施，力求实效。国家层面负责统筹相关法律制度、财政和技术支持。地方政府作为实施的主体，制定省级层面农村污水治理规划方案，参考各种方式的特点、经济性、财力保障、维护管理以及区域环境质量需求等因素，结合地方的实际情况选取最为合理的农村污水治理方案，明确省级和市县级政府之间的责任分工。

农村污水治理需以资源循环利用、全流程管控为基本出发点，尤其是与农村农业生产需求相结合，随着农村污水治理设施的投入，体量逐渐加大，污泥治理的问题必须引起重视。

（三）严格治理设施市场准入及运维管理要求

通过法律规定及地方农村污水治理规划方案明确农村污水治理设施后续运行维护主体、管理要求、资金保障、监测报告制度以及维护人员资质等相关内容。

以国家为主导建立严格、公开的农村污水治理设施市场准入机制，从结构建设标准、技术性能指标、设施产品质量等方面进行明确的规定，可发挥行业协会的作用，对已经过实践检验、成熟可靠的技术形式和运行维护管理要求等予以公开和提供技术指导，以解决质量参差不齐、非标产品多等问题，从设施质量控制源头保障污水处理能够长期、稳定运行。同时标准化建设的污水治理设施可减少后期运行维护的技术投入、人员投入，减少运维成本。

鼓励生产企业研发简便易操作、经济性好、出水稳定高效的小型污水治理设施，促进行业技术水平的进步。

加强从业人员的技能培训，包括设施生产企业、设施建设企业、运营维护企业的相关技术人员，提升管理水平和专业技术水平。

（四）探索合理的税费制度保障治理设施的运维资金

日本农村污水治理投资及运维资金主要由国家和地方政府财政补贴为主，受益者支付费用作为一定的补充，地方政府以地方债的方式筹措资金并利用一部分财政税收作为地方债本息偿还金。日本受益者付费的理念和做法已经得到国民的普遍认可，国家和地方政府补贴也会因经济发展水平的差异影响污水设施建设的投入。

农村污水治理资金保障对于日本来说也是一项具有挑战性的事情，中国应在保障基本财政投入的情况下积极探索合理的税费制度，建立中央、省、市多层级的政策性资金支持制度及金融机构的扶持性贷款支持渠道，从法律、制度、政策等角度明确农村污水治理利益相关方的责任与权力体系。

受益者付费的理念在中国农村地区尚未建立起来，为了保障农村地区污水治理设施的长效运行，需要国家与地方政府通过各种媒体、宣传报纸，或者委托相关行业团体等，以丰富、形象、易接受的形式，致力于环保普及与宣传，提高农民的环保意识。