欠发达地区基本公共服务供给的主要问题、原因与对策——以江西省为例

罗晓蓉

(中共江西省委党校，江西南昌 330000)

如何解决好发展中的难题、补上发展中的短板，确保与全国同步全面建成小康社会，是欠发达地区“十三五”经济社会发展面临的最重大问题。现代政府理论认为，市场在提供公共服务时缺乏主动性和积极性时，就需要政府承担提供基本公共服务的责任。从价值诉求层面说，基本公共服务是政府向公民普遍提供的服务的最小范围和最低标准，提供的是基本民生类公共服务，满足的是公众生存和发展需求，体现的是底线公平；从政策实践层面说,基本公共服务应该根据经济发展水平和政府财力界定服务内容，根据社会需求的紧迫程度安排服务供给顺序，根据不同领域内市场与社会的发育状况选择供给机制。调整健全完善基本公共服务，涉及供给主体、供给内容、供给对象、供给方式等机制安排和系统组合。迄今为止，国家层面有关公共服务专项政策法规有两部：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》；它们针对我国依然处于社会主义初级阶段的基本国情，确定了公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务共八个领域的国家基本公共服务的主要内容范围和标准。本文以此为据，从供求框架来思考欠发达地区基本公共服务问题。

一、主要问题

由于经济发展、历史遗留、人口流动和体制掣肘等复杂原因，目前，欠发达地区基本公共服务体系建设中供给仍然比较薄弱，“供给不足”“享受不均”“覆盖不全”“歧视性供给”等问题依然突出，离人民的期盼与诉求还有较大差距。

1.基本公共服务供给总量“不足”

人均GDP是衡量基本公共服务水平的一项重要指标。从2011年到2016年,江西省的人均GDP增长迅速,在中部六省居第3-4位，高于安徽、山西，但一直处于全国平均水平下。2015年，江西省农村人均收入虽然低于全国平均水平，但是在中部六省及长江中游省份比较中，农村人均收入仅低于湖北，居中部六省第2位；城镇人均收入收入处于全国平均水平下，在中部六省处于居中的地位。虽然江西省城镇、农村居民人均可支配收入分别由2014年的全国第22位、第14位前移至2015年第15位、第12位，但是，人均可支配收入不高，这使得居民在生活消费支出的构成比例上不得不减少文化教育、公共卫生及其他基本公共服务的投入,而将主要生活来源投入到吃、住、用上来。由地区生产总值GDP和人均GDP这两个指标可见，2011年－2016年，江西省的经济总量偏小，经济发展水平相对较低，这是导致全省城乡基本公共服务供给不足的重要经济基础。

公共服务体系的总投入占GDP的比重也是衡量公共服务体系建设状况的重要指标。从一般公共预算支出占财政总收入比重来看，2011年到2016年，江西省一般公共预算支出占财政总收入比重在1.45%－1.54%之间。由于历史欠帐较多，加上公共服务供给总量不足，基本公共服务的覆盖领域不广。

2.基本公共服务供给结构“低标准”

江西省民生类基本公共服务投入占公共预算支出比重，从大到小排序依次是公共教育、社会保障和就业、医疗卫生。以2015年为例，江西省的公共教育、社会保障和就业、医疗卫生这3项民生类基本公共服务支出在一般公共预算支出中的占比依次是：18%、11.6%和9.0%（表1）。在公共教育供给中，江西省教育经费总量和占比及排位在中部六省中最高，但是出现了小学和初中义务教育资源总量比较少，大班教学突出问题；义务教育均衡发展任务繁重，学前教育供需矛盾较为突出问题（表2）。基本医疗卫生服务供给，从客观指标衡量，每千人口拥有卫生技术人员数、每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口执业（助理） 医师数这3个指标（2015年数据） 在中部六省中，江西省均排在最后一位，这说明，江西省医疗卫生资源稀缺，供给不足比较突出，亟需增加供给（表3）。社会保障和就业方面，养老保险、失业保险、医疗保险参保人数逐年增加，但标准偏低。

表1 2015年江西省一般公共服务支出、教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出及其占比 单位：元

表2 中部六省基本公共教育比较

表3 中部六省基本公共卫生比较

3.基本公共服务地区供给“差序格局”

由于经济发展水平不一，江西省各地市提供的基本公共服务存在量的差异。以2015年为例，地区生产总值最高的南昌市与最低的鹰潭市相比，两者GDP相差3360.75亿元（表4）；人均 GDP最高的南昌市与最低的赣州市，两者人均GDP相差52731元。作为政府基本公共服务的主要的供给主体，县级财政总收入差距巨大，最高的南昌县2016年县财政104.4亿元，尚有16个县财政总收入不足20亿元（表5）。经济发展程度差异较大,财政社会保障支出分布较为明显，基本公共服务供给内部结构差异逐步显现，城乡等区域间公共服务水平差距拉大，呈现“差序格局”，经济发展越好，基本公共服务标准一般也相应较高。

4.基本公共服务覆盖人群“歧视性供给”

整体上看，城镇基本公共服务向非户籍常住人口的覆盖程度还不高，存在尚未覆盖现象；私营企业职工和个体工商户的雇工、个体劳动者、灵活就业人员、农民工等群体远未做到应保尽保，基本公共服务尚未全覆盖；一些困难群众的就业、教育、医疗和住房等基本公共需求，也往往游离于社会保障和救助体系之外。同一个服务项目不同人群有不同的制度安排，造成区域、城乡和不同人群的权利待遇差距较大。

表4 2015年江西省11个设区市地区生产总值与人均地区生产总值

表5 2016年江西省100个县县级财政总收入分布

以最低生活保障为例，农村最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民；城市居民最低生活保障的对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。身份的限制使得既非农民又非市民的农民工被排除在外最低生活保障制度之外。也就是说，2016年江西省1181.6万人农民工（其中外出农民工813.3万人，本地农民工368.3万人）被排除在最低生活保障制度之外。总之，一些基本公共服务项目存在盲区疏漏，尚未有效覆盖全部流动人口和困难群体；城镇基本公共服务向非户籍常住人口的覆盖程度还不高，存在尚未覆盖现象。还有研究表明：从社会阶层和人群均衡度来看，一是户籍人口与外来人口，户籍制度造成两者之间享受的公共服务差别较大，外来人口的失业保险金、最低生活保障金比例低、覆盖面窄。二是企业职工与国家公务人员，不同的退休养老金制度和政策，虽然企业退休养老金在近几年来逐年提高，但是公务人员的养老金标准比企业同等资历、职级退休人员的高出一到二倍。第三，国家机关公务人员与事业单位职员，在职及退休后待遇差距比较大。而这些巨大的差距，仅仅是由于身份的不同享受到不同的政策待遇和制度安排。

5.基本公共服务城乡供给“二元结构”

城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入既是衡量城镇居民与农村居民人均收入情况的重要指标，同时也是计算城镇居民与农村居民在教育、医疗、文化、养老、住房、就业等方面支出的前提和依据。2010年到2016年这6年间，城镇居民人均可支配收入由15481元提高到28673元，农村居民人均可支配收入由6年前的5789提高到12138元，虽然城乡居民的人均收入都有比较大的提升,且农村居民人均可支配收入增长速度快于城镇居民，城乡收入倍差2.67下降到2.36（小于全国平均水平2.73：1），但是，城乡居民人均可支配收入绝对值差距在扩大，由2010年的9692元扩大到2016年的16535元这种经济上的城乡差距,也反映在城乡之间的基本公共服务水平上以及发展机会发展空间等各个方面（表6）。相对于城镇来说，农村供水、供电、交通、邮政等基本公共服务较为滞后，公共卫生条件仍然较差，文化体育设施不足。

表6 2010、2014、2015、2016年江西省城乡居民人均可支配收入比较 （单位：元）

二、 深层次原因分析

1.行政体制上，政府责任履行不足

基本公共服务在现代国家被认为是政府责任，也就是说，政府没有履行基本公共服务就是失职，应该被问责。这既由公共服务的内在属性所决定，也是由政府自身的特点决定。政府基本公共服务主体责任履行不足，集中反映在三个方面：一是服务型政府尚未建立。从机构设置看，目前我国政府仍为经济建设型政府。早有有调查发现[1]，全国范围内县级政府负责农村低保、农业科技推广、农村合作医疗等公共服务的部门或内设机构人员编制少，服务对象多，工作任务重，不同程度影响了公共服务的质量和效率。这种长期实行的经济建设型政府，使得公共服务体系建设所需的人力资源、物质资源、制度资源将无法得到保障，本应由政府提供的基本公共服务匮乏，最终导致公共产品、公共服务供给总量不足。二是各级政府责权划分不清晰，影响公共服务供给。在公共服务供给过程中，上下级不能明确划分收支，造成多级政府相互推诿责任，导致公共服务供给问题成为公共服务供给体系中突出“短板”。三是政府财权与事责不对称，削弱地方政府公共服务责任。目前,我国基本公共服务事权主要由县、乡基层财政承担，形成一种“上级请客”却由“下级买单”的局势，影响了基层政府提供基本公共服务的积极性,产生“上有政策、下有对策”的“供给不作为”现象，拉大了基本公共服务的区域差距。

2.制度上，存在结构性障碍

一是社会保障制度被矮化。社会保障制度未能体现维护国家长治久安的功能，没有作出科学的顶层设计。目前，我国还没有一套完整的公共服务法案和城乡公共服务一体化的社会保障法；迄今为止,尚未出台《社会保障法》 ,没有确立起社会保障的基本体系。二是公共政策之间缺乏统筹协调。基本公共服务供给碎片化，不同领域公共政策之间统筹协调欠缺，使得政策执行及实施效应与制定初衷落差较大,尤其表现在社会保障领域、住房保障领域。比如，现在社会政策分属教育、民生、卫生等部门，在中央层面没有统一的类似委员会的机构作宏观的设计，整体化、体系化亟待加强。三是转移支付制度不完善。我国现行的财政体制,只明确了中央政府与省级政府间的转移支付制度,对省以下转移支付制度未作明确规定,未发挥省内财力平衡的作用。四是长期存在城乡二元户籍这一歧视政策。长期的城乡二元户籍制度已经深深嵌入社会结构的各个方面。至今，以教育、医疗、文化、养老、就业、住房等为主要内容的我国城乡基本公共服务仍未摆脱以二元结构为主要特征的发展格局。

3.机制上，长效机制尚未形成

一是财政投入机制长效性与稳固性缺失。政府没有针对不同的公共服务类型建立规范科学的有所区别的投入长效机制，地方政府基本公共服务投入动力不足。二是绩效评价机制不健全。政府政绩的考核指标主要是GDP，这种只重视经济增长的考核方式忽略了政府社会管理和公共服务的职能，导致政府在公共服务建设上缺乏动力机制和约束机制。三是需求表达机制缺乏。在基本公共服务“自上而下”封闭式的供给机制中，居民无法充分表达需求，而上级部门没有充分了解居民需要现状的情况下，公共服务供给容易错位，供需不匹配。

三、理念、制度和措施

目前，我国公共服务水平存在着明显的地区差异。“十三五”时期，欠发达地区将迈入工业化中后期和中高收入阶段，挑战与机遇并存。虽然经济发展水平高低决定基本公共服务提供能力的强弱，但并不直接决定基本公共服务水平。从需求看，基本公共服务需求将全面升级，基本公共服务需求总量增加，基本公共服务需求主体数量增加，基本公共服务需求结构也日益多样化，公共服务支出压力在增大；从供给看，财政收入增长空间变窄。欠发达地区健全完善基本公共服务需要用新的政策导向和公共服务供给能力来应对，同时结合自身的历史进程、发展阶段、现实情境，由理念到制度，再到方案措施，寻求破解之策。

1.均等化理念

逐步实现公共服务均等化，是解决地区和城乡收入分配差距的最有效办法，是实现共享改革发展成果的重要举措之一，已经上升为国家战略。作为一个战略目标，在价值层面上，均等化体现了公民平等的生存权、发展权；在实际运作层面，均等化成为判断公共服务体系是否良好运行的重要标准。均等化意味着：确保起点公平、追求机会公平、注重结果公平、体现能力公平、尊重需求公平。据此理念，当下，欠发达地区基本公共服务首先要托住“三个底”[2]：一是托住普遍的基本保障的底。要在义务教育、公共医疗、基本养老，提供基本保障和服务，满足人们基本生存和发展需求。二托住特殊的困难人群的底。首先在于对贫困人口、社会弱势群体的特别关注。在政策的制定和制度的完善上，做出最有利于贫困人口、社会弱势群体的安排。对他们进行特殊救助和扶持，“守住他们生活的底线”；对贫困人口而言，要实现“两不愁、三保障”，到2020年，稳定实现贫困人口不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和基本住房。三是托住急需的救助人群的底，帮助他们渡过生活中不期而遇的各种难关，“多做一些雪中送炭、急人之困的工作”。

2.全面覆盖的制度政策

党的十八届五中全会明确提出，依靠制度的优化与保障，“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”必须“作出更有效的制度安排”，最大化地发挥引导、制约、规范作用，为政府履行基本公共服务责任和职能提供法律政策依据和制度保障。一是在“自上而下”的制度设计上，加快基本公共服务的立法进程，实现社会保障制度全面性覆盖。现阶段，亟需要建立一个低水准、广覆盖、有实效的初级的民生保障法律体系，初步保障“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居 ”。二是在“自下而上”的基层探索上，推动地方政府基本公共服务实践经验上升为规则制度。现在，江西省普遍建立了比较规范的街道 (乡镇)便民服务中心社区便民服务站，可以通过规范服务体系、梳理服务项目、提供服务保障、实现服务下沉，来完善和创新社区服务。三是在“横向”的政策协同上，促进制度并轨和标准统一。江西省积极推进基本公共服务制度并轨的改革探索，医疗保险的并轨进展神速。

3.科学的成本分担机制

规范的公共服务提供成本的分担机制，有利于加速实现基本公共服务均等化目标。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确要求：“合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确；逐步增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权和支出责任；强化省级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等领域基本公共服务的支出责任。合理增加中央和省级政府基本公共服务事权和支出责任。”根据中央的各项指标，结合省市县经济总量、财政收支等情况制定出的“十三五”期间各项基本公共服务标准，以此为依据，形成合理的纵向的基本公共服务财政分担机制。一是将部分供给事权上移给中央政府，减轻了地方政府财政压力，实现事权与财权的匹配；二是省市县乡各级政府要通过转移支付制度，建立起科学合理、稳固均衡的财政分担机制。三是要加快构建政府、企业、个人多方共同参与的成本分担机制。基本公共服务主要由政府供给和主导，包括基本公共教育、基本医疗卫生、社会保障（如养老金支付）、基本劳动就业与住房保障这5大类具有“民生保障”功能的基本公共服务支出。如果按照中国社科院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社联合发布《城市蓝皮书》指出的，中部地区农业转移人口市民化的人均公共成本10.4万元计算，到2020年与全国同步建成小康社会，以江西省为例，将要投入8091.2亿元进行农民市民化。农业转移人口市民化的成本预计将约占到2020年江西省生产总值（GDP） 的16%，政府财力根本无法包办。从全国范围来看，2013年，我国农民工为2.6亿人，其中在城镇购房的占比仅为0.6%，在城市独自租赁居住的占比为13.5%，合租居住的为19.7%，合计33.8%。其他农民工基本居住在单位集体宿舍、单位工棚和经营场所。[3]这说明，农民工对保障性住房的潜在需求非常大。随着中西部城镇化进程加速推进，欠发达地区在当前政府财政收入趋缓的形势下，持续扩大的城镇化资金需求，将进一步制约基本公共服务向常住人口的覆盖面和覆盖程度。因此，实现基本公共服务均等化的目标，打破城镇基本公共服务政府财政供给单一结构的现状，加快建立多方共同参与的成本分担的体制机制，有利于构建让所有的社会成员平等地从政府提供的基本公共服务中获益的制度。

4.政府公共服务业绩为导向的绩效评估体系

根据当地经济社会发展情况,设立不同的基本公共服务评定内容和评价标准,建立基本公共服务质量指标体系，并纳入政府绩效评估标准,以此衡量政府基本公共服务绩效水平。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，在此基础上建立相应的问责机制。将公众满意度纳入干部政绩考核体系。

5.创新提效的供给方式

供给方式是基本公共服务体系建设的核心环节，受制于政府、市场、社会关系的调整。供给方式创新提效要做到：1）培育多元供给主体。一是理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系，推动事业单位去行政化和去营利化，强化提供基本公共服务事业单位的公益属性，逐步将有条件的事业单位转为企业或社会组织。二是引导社会力量参与。在基本公共服务决策领域引入民主协商机制，将传统的“自上而下”的供给方式转变为“自下而上”和“上下互动”的跨界合作服务方式，提高社会公众对政府基本公共服务的认可度满意度和获得感。三是大力发展社会组织。欠发达地区社会治理体系中最需要加强的环节，是改变政府系统存在的大包大揽问题，促进公众参与和社会组织协同。2）促进提供方式多元化。一是继续推进和完善政府购买公共服务。二是能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸纳社会资本参与。三是鼓励发展志愿服务和慈善服务，发挥慈善组织、专业社会工作服务机构在基本公共服务提供中的协同功能和补充作用。四是发展“互联网+”益民服务，提升基本公共服务供给质量和水平。

6.无缝隙公共服务的具体措施

有学者提出构建“整体型政府”组织模式和无缝隙的公共服务提供等措施，其核心在于政府在公共服务的顶层设计中要有整体性的思维、整体性结构以及整体性（一致性）的行动，从而形成基本公共服务提供的合力。据于此思路，欠发达地区应逐步构建县（市、区）、乡（镇）、村三级联动互补的基本公共服务网络。一是着力提高县域基本公共服务水平，充分发挥县级服务机构辐射带动作用。二是发挥乡镇（街道）便民服务中心作用，夯实乡（镇）服务机构网底功能。全省各街道（乡镇）都设有便民服务中心，已在“十二五”时期陆续投入使用。当前，乡镇便民服务中心主要是针对农村困难群体提供保障性服务，同时面向村民整体提供发展性服务，成为协调、配合改善基本民生保障平台；排查调处矛盾纠纷平台；政策网络和网格化管理信息平台。三是以社区为“抓手”，发挥居村（社区） 便民代办点作用。以社区为“抓手”，要增强社区回应群众现实需要的意愿和能力，通过提供菜单式、个性化、灵活服务，实现服务供给与服务需求的有效对接；以“服务到家”这样的“流动服务”方式解决偏远山区农民基本公共服务问题，打通最后一公里。现在有的乡镇、村社区联动，采取“便民服务中心＋代办服务站”的模式，每个行政村建立代办点，代办员免费代办、坐班收集群众委托事项，提供预约上门服务，协助群众“问事－受理－代办－回复”，为群众节约办事时间和学习时间。另外，乡镇干部通过挂村这种形式，对村（社区）公共事务包片、包组、包户，定期到社区开展“民情接访日活动”并设置“民情信箱”，上门收集群众服务需求，加强与居（村）民沟通。有的乡镇重视建立村级代办点建设，往往把村级代办点作为乡镇便民服务的延伸链条。由国土、林业、计生等部门组成的流动便民服务，由乡镇便民服务中心牵头，定期到边远村组实地开展便民服务；在村委会设立便民服务代办点、边远组设立代办点，构建起乡村组三级联动便民服务体系，推动基层政府转变服务理念和服务方式。

[1]徐增阳.县级政府公共服务体系：问题与对策——以城乡基本公共服务均等化为视角[J].调研世界，2009，（3）.

[2]中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心.保障改善民生提高共享水平[N].经济日报，2016-4-14.

[3]李海辉.新型城镇化面临诸多新难题新挑战[EB/OL].中国网，www.china.com.cn，2014-04-04.