PPP大清理

近日，财政部印发《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(以下简称《通知》)，《通知》指出，近期核查发现部分PPP示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题，后期将对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。

同时，之前在为期四个多月的PPP“最严清理”后，财政部发布了各地开展PPP项目集中清理工作的最新进展：截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

4月30日，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（54号文）提出了项目前期、采购、签约、履约等各实施阶段的12个“不得”，为PPP合规运作戴上“紧箍咒”。财政部还发布了《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，再次强调要筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的红线。

PPP项目缘何问题频出，缘何与中央政府设立的初衷相背离，地方政府应在法律规定的范围内如何进一步完善规制？

清库目的明确

“截至2018年4月底，全国PPP项目总体成交量1008个，成交金额11429亿元。而全国共累计清退管理库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。从数据上看，很大一部分的项目被清库，且有加速的趋势。”中研普华研究员覃崇在接受《法人》记者采访时表示。

他进一步说：“PPP项目清库的主要目的是为了规范地方政府的融资行为，降低负债率，防范金融风险。”

广州市天河区发展研究中心主任赵旭在接受《法人》记者采访时，防范化解就是地方政府的债务分解，也就是金融分解，到目前为止是地方政府的债务分解。

PPP项目清库的主要目的是捋顺其本身的不规范性。首先是偏离了本来的目标，在PPP本质来说，它的目标一个是提高政府项目的效率，通过引入社会资本的投资运营能力来提高项目的效率；其次是通过把存量的政府项目转化为PPP项目来化解政府的债务。

后来PPP的发展就偏离了这个目标，也即是清库的原因。财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌曾公开表示，当前PPP存在支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”和适用范围“泛化”四个问题。

对于当前PPP项目不规范的类型，以及何种项目会被清退出，覃崇在接受《法人》记者说：首先将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库。

其次是将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施。

最后是对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目，请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的，调出示范项目名单或清退出项目库。

不应违背PPP项目初衷

覃崇就PPP项目不规范操作可能会导致的情形解释道：“PPP项目监管不断加码，是为了防控金融风险、去杠杆和防止一些地方政府隐性债务攀升。这些政策将减少纯政府付费类项目，增加真正有经营性的项目比重。”

地方政府负债率高是个普遍现象。财政部统计数据显示，截止到2017年末，地方政府债务余额为16.47万亿元；2016年末，地方政府债务余额为15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。

覃崇认为，在规范操作的情况下，PPP并不会让地方政府产生债务，只有占一般公共预算支出比例超过10%的红线，才会有可能导致地方债务的形成。

在地方政府债务的问题上，赵旭则对《法人》记者说，PPP与其因果关系毫无疑问，最主要的就是这一轮PPP的基本内容主要是地方政府要进行基础设施建设，包括土地预计开发、市政道路、桥梁等，各个市政基础设施建设等，这一类占了大多数。

这些基础设施建设基本是没有经营性收入，纯粹就是政府付费，通过PPP可以拉长付款年限，这个问题就相当于政府可以通过PPP负更多的债，这与中央政府的初衷完全不一样。也就是说，原来的目的是化解债务，结果地方政府利用PPP反而去形成了更多的债务。

赵旭认为，另外一个问题就是支出上限“虚化”，通过虚构财政承受能力，包括在财政承受能力评估当中进行造假这些手段来进行夸大，甚至直接规避相关程序进行操作。

“对地方政府来说，PPP项目是一个重要的融资渠道。”赵旭对《法人》记者强调，财政部引入PPP的初衷是希望通过PPP能够吸引社会资本来参与政府的项目，通过这个方式能够减少政府的债务。

他进一步说：“在这种情况下，在引入PPP以后，下一步就是规范地方政府的融资，为了规范地方政府的融资，就把其他的渠道给关上了。比如特别强调地方政府除了发债以外，就不允许负债，也就是所谓的‘开了两个前门，然后关了后门’。”

“政府怎么自己融资呢？一个方式就是通过发债，发债当然是有规模限制的；另一个方式就是做PPP，也就是我们说的后门，也就是后门给关掉了。后门关掉了以后就会让你走前门，走前门就正规的地方政府自主发债。”赵旭表示。

在覃崇看来，监管的不断加码，究其原因，一是过度投资，二是隐性债务风险。

政府采用PPP之后，降低了一定成本，财政得到一定的缓解，有可能导致政府在后续的投资中变得盲目而无序。而PPP项目在帮助缓解政府财政压力的同时，也会对政府提出一定要求，如提供相关的公共服务等，这些都是政府的隐性债务。假如政府PPP项目不规范操作，隐性债务可能直接转化为显性债务。

财政部于2015年实施的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中，明确对各地每年的PPP项目总量做出了规定，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。也就是所谓的10%红线。

就其执行情况，覃崇在接受《法人》记者采访时表示：“虽然说目前还有部分地方政府存在违规操作，但是随着政策执行的深入，10%作为一个硬性规定，是以后的PPP项目一道不能随便跨过的门槛。”

赵旭对此解释道，财政部要求所有的项目支出需要政府支出，且整个支出加起来不应该超过一般预算支出的10%，但是这个要求实际上就没有得到遵守，且有些地方还存在虚构财政能力的行为。

此外，还存在通过政府购买服务这样的一个似是而非、不规范的方式来规避10%上限的行为。后来财政部的87号文专门规定严禁通过政府购买服务来变相取代融资。

针对PPP不规范操作可能导致的不良影响，赵旭对《法人》记者解释道，其中一个不良的影响就是导致地方政府债务风险扩大，也就是所谓的“PPP走偏了”，走偏了的主要原因就是被地方政府拿来当融资工具，从而引发地方政府的债务风险。

第二个问题是造成了国有企业的风险，当然也包括参与PPP项目的民营企业的风险。但是实际上这一轮的PPP里国有企业参与得多，参与的比例高，所以可能对国有企业的风险是更大的。

第三个问题就是导致金融机构的风险。金融机构的风险一个是银行的贷款，另外一个就是银行的理财产品，也就是资管产品这一块，也就是说里面有老百姓的钱，也有机构的钱，最后就变成各种各样的资本产品，各种各样的基金，这也会产生风险，而且各种风险都连在一起。

PPP项目重在执行

赵旭强调：“这一次通过92号文对不规范现象进行治理，当然也包括以前的43号文、50号文、87号文等，这一系列的文件针对的主要就是地方政府，就是要规范PPP项目。”

其次，国资委亦要求专门针对国有企业如何参与PPP项目进行约束和规范。

此外，监管措施还针对金融机构进行规范，例如财政部的23号文。

关于PPP项目规制的问题，覃崇对《法人》记者说：“一是有法可依、执法必严。对于敢于违反规定的，一定要依法处理；二是加强监督，让媒体、群众等各个方面监督PPP项目的政策执行情况，尽可能地把风险消灭在萌芽期；三是净化融资环境，增加融资渠道。”

赵旭同样认为：“众多文件的出台，都是具有针对性的，地方政府有问题，就针对地方政府出台政策。国企、央企有问题，就针对国企、央企出台政策。金融机构也专门出台金融机构的政策。”

赵旭亦表示：“根本的问题在于要建立财政运营的约束机制，现在都是软约束，就是我们在考核官员时没有考核举债，要把举债纳入考核范围，财经纪律要严肃，如果地方官员在任时存在违规违法举债，那是违法行为。中央三令五申，政府不能通过企业去融资，通过融资平台来融资，如果违规融资的话，就应该被定义为违法行为。”

关于此类违法行为的追责，赵旭认为，可通过人大追究政府的责任。归根结底，相关的追责体系，是为了在根本上约束地方政府违规操作的动机，遏制住通过PPP进行举债的想法，这才是问题的核心。

目前，很多地方的政府和企业，都认定了PPP是一个融资手段，但是在国际上，PPP从来就不是一个融资手段，就是为了解决政府的低效率。因为好多项目就是政府来做，而公共服务由政府来提供，效率往往比较低，通过PPP模式来发挥社会资本的对利益追逐所带来的高效率。

赵旭进一步说，因为政府不需要赚钱，所以效率不高，社会资本要赚钱，赚钱效率就会高，是利用这种机制来提高项目的效率。所以说，应该讨论的问题从来就不是PPP违不违规，或者说PPP是不是融资工具，而应该考虑怎么样做好PPP，什么样的项目适合做PPP，什么样的项目做了PPP对效率的提高更好。

“这是一个很技术性的问题，不是简单地说什么都做PPP，做了以后就来融资的问题。”赵旭表示，首先要把融资的念想断掉，断掉以后回归其本真，来讨论什么样的PPP是好PPP。

赵旭最后对《法人》记者强调：“究其原因，都是因为PPP被误认为是融资工具，有的地方没有什么融资的迫切需求，所以不进行PPP项目，恰恰是这些地方应该做PPP。因为其并没有融资的迫切需求，正应该通过PPP来提高项目的效率，这才是PPP项目的正道。”