利益相关者视角下PPP项目绩效评价研究

纪 蕾，郭树荣，刘英杰，李 燕，赵 亮

(1.山东理工大学 管理学院，山东 淄博 255012；2.山东理工大学 建筑工程学院，山东 淄博 255049；3.淄博市张店区审计局, 山东 淄博 255000)

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是政府和社会资本为提供公共服务供给，通过特许经营协议建立的利益共享、风险共担的合作关系[1].截止到2018年4月底，全国PPP综合信息平台项目管理库已收录逾7 200个PPP项目，涵盖能源、交通、水利、医疗等众多领域.在PPP模式逐步推广的同时，项目在实施过程中频繁出现经营质量低、未达到设计生产能力等问题[2].伴随着PPP项目问题的逐渐暴露，PPP项目绩效评价正日渐成为理论界和实践界的研究热点.通过绩效评价可识别PPP项目存在的问题，并提出改进建议，对后续项目的实施具有重要的借鉴意义[3].

目前，关于PPP项目绩效评价的研究相对较少，而公共工程领域绩效评价的研究相对成熟.在评价指标方面，胡芳等[4]提出政府投资公共工程绩效评价应从经济效益、社会效益、环境效益展开；李林等[5]从经济绩效、技术绩效、可持续发展方面对公共工程进行绩效评价；John Clark等[6]对公共投资项目的经济效果、社会效果等方面进行绩效评价；杜鑫昱等[7]从投入、过程、产出角度构建土地整理项目绩效评价指标.在评价方法方面，多采用模糊综合评价法[8-9]、 TOPSIS法[10-11]、神经网络[12-13]等.

上述公共工程领域的绩效评价研究成果对PPP项目绩效评价具有重要参考借鉴作用.在指标构建方面，多数学者研究成果集中在投入、过程、产出，或经济效益、社会效益、环境效益等方面，较少考虑利益相关者对PPP项目绩效评价的作用，无法充分体现PPP项目“双赢”特性；在绩效评价方法方面，上述研究所采用的综合评价法，在探究单一指标绩效水平方面尚有不足之处.因此，本文在剖析PPP项目核心利益相关者利益诉求的基础上，确定各阶段的评价目标，构建PPP项目绩效评价指标体系，并建立基于层次物元的PPP项目绩效评价模型，运用层次分析法确定指标权重，构建物元模型评估PPP项目绩效水平.通过案例分析，发掘PPP项目所存在问题，并有针对性提出相应改进建议，为提高后续PPP项目的绩效水平，实现PPP项目投资效益提供参考借鉴.

1 PPP项目绩效评价指标体系构建

由于PPP项目目标多样性和利益相关者特殊性，不同利益相关者对PPP项目目标要求有所不同，故需在绩效评价前针对不同利益相关者进行利益诉求分析.本文在查阅相关文献资料，咨询有关专家的基础上，将PPP项目的核心利益相关者划分为3个层面，依次为政府、社会资本和公众.结合PPP项目决策阶段、实施阶段、运营阶段的特征，遵循科学性、全面性、系统性、定性与定量相结合等原则，构建决策、实施、运营阶段的PPP项目绩效评价指标体系.该指标体系包括3个一级指标，20个二级指标，见表1.

1.1 决策绩效

决策阶段的核心利益相关者为政府和公众.政府的利益诉求为实现高水平决策，明确项目建设目标，体现决策的科学性和规范性.社会公众的利益诉求为反映社会公众的需求，平等参与决策.综上，决策阶段的绩效评价目标是对政府决策水平，公众参与决策情况进行评价.因此，决策阶段选取决策内容合理性、审批程序规范性、可行性报告水平、公众参与度及支持度4个指标.

1.2 实施绩效

实施阶段的核心利益相关者为政府和社会资本.政府的利益诉求表现在通过招标合理选择社会资本，同时监督社会资本依据计划完成PPP项目建设.社会资本的利益诉求为在合理风险分配机制下，能够高效完成勘察、设计、施工等工作任务.综上，实施阶段的绩效评价目标为对PPP项目招投标、勘察、设计、施工阶段的绩效水平评价.因此，实施阶段分别选取招投标程序规范性、勘察文件完备性、设计适用性、项目计划工期率、一次交验合格率、工程进度付款率、重大事故次数、项目噪音影响、污染物排放达标率9个指标.

1.3 运营绩效

运营阶段的核心利益相关者为政府、社会资本和公众.政府的利益诉求表现在PPP项目能够满足公众对公共服务的需求，以及项目的实施能够带动经济、社会的发展.社会资本的利益诉求为PPP项目的运营能够产生预期经济收益.公众的利益诉求主要是PPP项目能够实现既定的功能，产品定价合理.综上，运营阶段的绩效评价目标是对利益相关者的满意度进行评价.因此，运营阶段分别选取产品服务满意度、区域GDP增长贡献率、就业贡献率、产业结构调整贡献、运营成本变化率、投资利润率、特许期合理性7个指标.

2 PPP项目绩效评价模型构建

2.1 确定PPP项目绩效评价指标权重

在运用物元模型进行PPP项目绩效评价时，指标权重直接影响PPP项目绩效评价结果.由于PPP项目绩效评价具有系统性、复杂性等特点，而层次分析法在处理这类问题时具有明显优势.因此，本文采用AHP法确定PPP项目绩效评价各级指标权重.

表1 PPP项目绩效评价指标体系Tab.1 Performance evaluation index system of PPP project

2.1.1 构造判断矩阵

将PPP项目绩效评价作为最高目标层，决策绩效、实施绩效、运营绩效作为准则层，决策、实施、运营绩效下选取的评价因子作为最低指标层，根据“目标层—准则层”“准则层—指标层”，采用1-9标度法，构造两级判断矩阵.

2.1.2 求解最大特征根λmax及对应特征向量

采用方根法计算PPP项目绩效评价判断矩阵的最大特征值λmax及对应特征向量，并将特征向量归一化处理，即得到PPP项目绩效评价指标权重.

2.1.3 检验一致性

2.2 构建PPP项目绩效评价物元模型

2.2.1 确定PPP项目绩效评价待评物元

根据物元模型的概念，PPP项目绩效评价待评物元R可表示为

式中：p0表示PPP项目绩效水平；Cn表示PPP项目绩效评价指标；vn表示PPP项目绩效评价指标Cn的实际值(原始数据).

2.2.2 确定PPP项目绩效评价的经典域和节域

(1) PPP项目绩效评价的经典域R0j为

式中：N0j表示PPP项目绩效评价所划分的等级；Cn表示PPP项目绩效评价指标；X0jn表示PPP项目绩效评价指标Cn关于等级j的取值范围，即X0jn=a0jn,b0jn，a0jn为PPP项目绩效评价指标Cn取值下限，b0jn为PPP项目绩效评价指标Cn取值上限.

(2) PPP项目绩效评价的节域RP为

式中：P表示PPP项目绩效评价等级的全体；Cn表示PPP项目绩效评价指标；Xpn表示PPP项目绩效评价指标Cn的取值范围，即Xpn=apn,bpn，apn为PPP项目绩效评价指标Cn取值下限，bpn为PPP项目绩效评价指标Cn取值上限.

2.2.3 建立PPP项目绩效评价关联度函数

关联度为描述评价指标隶属于不同等级的程度，PPP项目绩效评价关联度计算公式如下

(1)

式中：pvi,X0ji表示点vi到区间a0ji,b0ji的距离；pvi,Xpi表示点vi到区间api,bpi的距离.计算公式如下

(2)

(3)

2.3 判定PPP项目绩效水平

(4)

若Kjp0=maxKjp0，则PPP项目绩效水平隶属于等级j.

3 案例分析

3.1 项目概况

S市污水处理厂采用PPP模式，项目于2008年开始建设，2011年完成建设并投入使用.该污水处理厂日均处理污水量为10万吨，项目总投资为3000万元，占地40亩，建设包括5公里截污管网及污水处理厂内相关设施，项目特许经营期为25年(含建设期)，特许经营期结束后，项目将无偿移交给政府.

3.2 确定S市污水处理PPP项目绩效评价指标权重

3.2.1 构造判断矩阵

以一级指标决策绩效、实施绩效、运营绩效权重确定为例，采用1-9标度法，依据专家经验，对决策绩效、实施绩效、运营绩效分析比较，确定两两之间的相对重要程度，构造判断矩阵S为

3.2.2 求解最大特征根λmax及对应特征向量

3.2.3 检验一致性

同上，可计算求得二级绩效评价指标权重，见表2.

3.3 构建S市污水处理PPP项目物元模型

根据可拓集合的定义，将S市污水处理PPP项目绩效水平分为五个等级，分别为{低、较低、中等、较高、高}.建立S市污水处理PPP项目绩效评价的经典域和节域，计算各绩效评价指标在相应等级隶属度，并根据式(4)和最大隶属度原则确定S市污水处理PPP项目绩效水平.

3.3.1 确定S市污水处理PPP项目绩效评价待评物元

S市污水处理PPP项目绩效评价定量指标属性值vi根据项目的实际建设运营情况获取，定性指标的属性值vi采用专家打分定量转换获取，从而构成S市污水处理PPP项目绩效评价待评物元R.

3.3.2 确定S市污水处理PPP项目绩效评价的经典域和节域

S市污水处理PPP项目绩效评价需确定各评价等级取值区间.结合S市污水处理PPP项目特点，在查阅相关文献和咨询专家基础上，确定各等级取值区间，即经典域R0j和节域RP，见表2.

表2 S市污水处理PPP项目绩效评价指标权重、经典域及节域Tab.2 Performance evaluation index weight, classical domain and section domain of PPP project on sewage treatment in S city

3.3.3 计算S市污水处理PPP项目绩效评价指标关联度

将二级绩效评价指标属性值代入式(1)～(3)，得到二级绩效评价指标隶属于不同等级的关联度.根据二级绩效评价指标的关联度计算一级指标关联度，以“决策绩效”为例，将所属二级指标关联度代入式(4)，得到k1(V1)=-0.687，k2(V1)=-0.582，k3(V1)=-0.374，k4(V1)=0.197，k5(V1)=-0.113.按照上述步骤，求得其他一级绩效评价指标关联度和项目整体关联度，见表3.

表3 S市污水处理PPP项目绩效评价一级指标关联度Tab.3 The correlation degree of the first order performance evaluation index of the sewage treatrnent PPP project in S city

3.4 S市污水处理PPP项目绩效评价结果分析

由表3可知，S市污水处理PPP项目绩效处于较高水平.一级指标决策绩效、实施绩效、运营绩效分别处于较高、较高、中等绩效水平.由二级指标关联度计算可知，污染物排放达标率C13和运营成本变化率C18分别处于低、较低绩效水平.因此.在后续项目的建设运营过程中，应采取相应的环保措施，提高PPP项目建设人员的环保意识，减少有害废弃物的排放量.同时，在项目的运营阶段，重点加强设备购置、维护、水电消耗等成本的管理，提高运营效率，减少不必要的支出.

4 结束语

本文基于利益相关者视角，针对PPP项目绩效评价特点，依据PPP项目核心利益相关者的利益诉求，构建PPP项目绩效评价指标体系，并建立PPP项目绩效评价层次物元模型，通过案例分析验证了该指标体系和模型的可行性.

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