基于我国行政事业单位内部控制研究的综述

李国妮

【摘要】2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范》，这是行政事业单位内部控制建设实施的开端。同时，中央“八项规定”以及《党政机关厉行节约反对浪费条例》的发布等等意味着行政事业单位内部控制体系对于社会发展有着重要意义。本文对行政事业单位内部控制建设已有研究成果进行评述，并就该单位内部控制这一问题做出总结。

【关键词】行政事业单位内部控制

一、引言

2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范》，并自2014年1月1日起施行，开始了行政事业单位内部控制体系的建设和评价。行政事业单位内部控制建设是各级机关单位贯彻十八届三中全会精神、落实全面深化改革部署的重要切入点。行政事业单位内部控制体系的建设与我国推进治理体系和能力现代化的目标紧密相联。

内部控制是一个单位为了实现经营目标，保护资产的安全完整，保障经营方阵的贯彻执行和经营活动的效率和效果，在单位内部采取的一种自我约束、限制、调整、规划等一系列控制活动。相对企业而言，行政事业单位在内部控制体系的建设评价方面存在一定的滞后性。在借鉴企业内部控制建设的经验基础之上，对行政事业单位内部控制的建设评价进行研究。

二、行政事业单位内部控制体系构建的评述

（一）行政事业单位内部控制的理论基础

1.行政事业单位内部控制的涵义

《行政事业单位内部控制规范》（2012）中指出，制定该规范的目的是“进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据相关法律法规和相关规定，制定本规范”。

与此同时，很多学者从不同角度出发，对行政事业单位内部控制进行诠释。刘永泽、唐大鹏（2013）指出行政事业单位内部控制是指由单位领导负责，全体人员共同实施的，为實现单位控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程。刘玉廷（2016）从财政资金的来源和流向出发，认为行政事业单位内部控制应当采用上下级财政、财政与部门的“一体化”推进的建设方案，单纯建设财政本级的内控或者针对某个行政事业单位的内控建设都不是完整的。

从上述列举文献来看，大部分学者对于行政事业单位内部控制的涵义都是以《规范》中的涵义为基础，再从不同的方面出发，对基础涵义的扩充和详尽描述。行政事业单位内部控制就是为了满足行政事业单位的特殊控制目标，在行政事业单位特殊的组织性质和结构的基础上实施一系列的控制活动，最终达到对经济活动风险防范和控制的效果。

2.行政事业单位内部控制的控制目标

《行政事业单位内部控制规范》（2012）中指出的内部控制的控制目标是“合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。”

大部分学者（刘永泽、唐大鹏，2013；田祥宇、王鹏等2013）对于单位内部控制控制目标的表述与《规范》中的目标是基本一致的。宗文龙、魏紫等（2012）发现，多数调查对象认为内控目标在于强化财务监督、保证经营合法等“外生性”需求，而对于战略、管理效率等“内生性”需要的认知度较低。

根据上述文献资料可知，关于单位内部控制目标的认识是基本一致的。但实证研究下的结论也表明，大部分行政事业单位财务人员关于控制目标的理解仅仅停留在合规性目标上，对于提升效率和提高质量等质量型目标要求认识较浅，这也是我国行政事业单位内部控制的现状。

（二）行政事业单位内部控制的具体建设

1.行政事业单位内部控制的建设实施

《行政事业单位内部控制规范》（2012）对于单位内部控制的实施提出了四项原则性要求：全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略。

刘永泽、唐大鹏（2013）认为财政部门、审计部门和纪检监察部门应当承担行政事业单位内部控制建设和实施的主要督导责任。宗文龙、魏紫等（2012）提出，内部控制是全员参与的动态过程，、内控的建设需要加强职业道德建设、营造诚信的管理氛围。同时，由于行政事业单位服务公众的特殊属性，要求必须实行信息公开，接受社会监督，确保健康运行。

综上研究结果可以发现，在对于单位内部控制的建设过程中，大部分学者强调内部控制监督机制的重要意义，不同学者从不同角度提出了对内部控制的监督，主要包括国家审计、内部审计、财政部门、纪检部门以及社会监督等等。

2.行政事业单位内部控制的评价

《行政事业单位内部控制规范》（2012）指出单位应当对内部控制建立与实施情况进行自我评价；内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部控制；单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具评价报告：国务院财政部门等应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查。

赵小刚（2016）提出信息化与内控管理相结合，探索开发建立行政事业单位内部控制评价软件系统。一方面构建评价指标系，明确内控检查评价的内容和方法；另一方面，延伸强化管理的触角，查找内控缺陷，以检查评价促进内控建设完善。田祥宇、王鹏等（2013）提出我国单位内部控制要突破传统会计控制的局限，将评价和监督的范围扩大到单位的组织层面与业务层面。

综合上述研究结论可知，对于行政事业单位内部控制的评价是在COSO框架下内部控制评价体系的基础上，结合行政事业单位自身的特殊性，进行的单位内部控制自我评价、内部审计部门评价等内部评价.以及各级财政部门和审计部门对内部控制的外部监督和外部评价。

三、结论与总结

行政事业单位内部控制的建设和实施，首先应当以《行政事业单位内部控制规范》为基础，其次在借鉴COSO框架下内部控制相关理论以及企业内部控制建设的经验之下，把握行政事业单位特殊的组织结构和性质职能，依据其特质设计和建设适用高效的内部控制体系。在行政事业单位内部控制体系的实施和评价过程中，要注意对于顶层决策的控制，在进行自我约束自我监督基础上，充分利用国家审计、财政部门以及监察部门等外部监督机制，并设立单位内控的评价标准和评价机制，提高内部控制的有效性和效率。