民事审判独任制之适用范围研究

陈文曲，易 楚

关于独任制适用范围问题，学界已有相关讨论，但是关注的深度和广度不够。独任制适用范围问题更多的是被纳入审判组织、合议庭制度或者简易程序中，作为附带问题予以讨论，单独对该问题进行重点剖析的文章少之又少。就独任制在民事审判中适用的现状来看，足以窥见独任制适用范围的现行立法已然存在明显局限，扩大独任制适用范围可谓十分迫切。

一、局限与窘迫：扩大独任制适用范围的必要性

(一)独任制与简易程序并不简单相等

根据我国《民事诉讼法》及《民事诉讼法司法解释》的规定，从诉讼程序来看，凡是适用简易程序的案件，均采用独任制；从法院级别来看，独任制仅适用于基层人民法院及其派出法庭；从审级来看，独任制仅适用于一审法院，二审法院一律适用合议制；从案件类型来看，独任制仅适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，当事人合意自愿选择适用简易程序的案件和小额诉讼案件，以及特别程序中除选民资格案件或者重大、疑难案件以外的案件。直至法发〔2015〕13号《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《司法责任制意见》)规定：基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。独任制由原来的仅适用基层人民法院及其派出法庭扩大至中级人民法院。早有文章指出，可将独任制的适用范围有条件地扩大至中级人民法院，中级法院所管辖的第一审案件中也有一些仅仅数额较大、事实却简单的案件。同时，这也是基于解决中级法院审判力量不足与民事案件数量过大的矛盾现实之考虑[1]。《司法责任制意见》的此次修正，意味着顶层设计已经意识到独任制适用范围存在局限性，继而试图在司法改革的浪潮中针对独任制寻求突破。

然而，现行规定仍旧没有冲破固有思维和简单逻辑，而是照样直接在独任制与简易程序之间划上等号，合议制与普通程序之间划上等号。等式后面实则渗透的是我国“以合议制为主、独任制为辅”的理念。独任制历来是限制适用的，因为独任制有法官擅断、滋生司法腐败之弊病，而合议制有民主决策、集思广益、抑制司法专横、促进才智之功能优势[2]。蔡彦敏教授一针见血地指出了背后的逻辑链条：对合议制的推崇与对第一审普通程序的立法定位直接关联和对应，“重普通程序、轻简易程序”是我国立法的鲜明特征。“为表达对合议制的尊崇和对普通程序的重视，直接将合议制的适用与普通程序的适用对应捆绑。”[3]可以说，这样的简单公式是独任制适用范围产生各种弊端的源头，依此独任制在普通程序中适用无望，也绝缘于二审法院。此种简单分切的立法模式的显明局限在于，采用何种审判组织并非由诉讼程序单一因素决定，而是需要综合考虑各项因素。按照世界各国的通行做法，价值取向、司法资源、案件性质、适用程序等都是影响采用何种审判组织的因素[3]。以德国民事诉讼法为例，须根据案件在事实上或者法律上是否具有特殊困难或者案件是否具有原则性意义，来决定审判组织的运作，对具体细节的安排也是细致入微。仅基于诉讼程序的差异而捆绑相应的审判组织形式，一方面，如此划分的制度设计科学性尚存疑问，另一方面，在某种程度上亦存在将复杂问题刻意简单化之嫌。独任制与合议制均是代表法院依法行使司法权力、保障当事人依法行使诉讼权利和履行诉讼义务、致力于实现司法公正的审判组织形式，二者应呈优劣互补之势，而不是遭受厚此薄彼的不同“待遇”。

(二)立法与实践脱节严重

如果说独任制与简易程序的简单对接属于制度本身的内部问题的话，那么立法与实践的严重脱节则属于直观和外在的问题。根据2013年与2018年最高人民法院工作报告，2008—2012年地方各级人民法院受理案件5 610.5万件，在2013—2017这五年则高达8 896.7万件，同比上升58.6%；2008—2012年地方各级人民法院审结、执结案件5 525.9万件，在2013—2017年则达至8 598.4万件，同比上升55.6%。由此足见法院系统负荷之重，民庭法官之办案压力也可想而知。面对愈演愈烈的案多人少的矛盾，法官承受着前所未有的办案强度，司法资源的调配也显得捉襟见肘。先不论合议制对其他司法资源的较高要求，光是审判人员，合议制所需足足是独任制的三倍！实践中的合议制更多地采用“1名法官+2名人民陪审员”的形式，不仅仅是为了彰显司法的民主性，在某种程度上也是为了解决诉讼爆炸与司法资源不足之间的冲突。我们可以发现，此种冲突在审判组织的适用上，激发或强化了以下病态。第一，人民陪审员更多时候只充当了审判合法化的外表，“陪而不审”“形合实独”的积年沉疴难以连根拔除。第二，普通程序成为简易程序审限即将届满之时的避难所，独任制因之转换为合议制。在实践中，法官基于办案压力，在本应适用简易程序的案件行将届满时，为了使继续办案合法化，将案件“简转普”的现象较为普遍。相应地，审判组织形式也由原来的独任制转为合议制，此类情形下的“合议”作用之发挥不难想见。第三，独任制在基层人民法院有被滥用之嫌。正如波斯纳所言：“案件负担增长的压力导致法院体系发生简化或俭省”[4]，这种简化或俭省，可能是自上而下的，也可能是法院或者法官自发的。在基层人民法院广泛适用的简易程序和小额诉讼程序便是案多人少矛盾引发的自发“变革”。根据《2018年最高人民法院工作报告》，2013—2017年基层人民法院适用简易程序和小额诉讼程序审结案件达3 241.6万件，而前文已提到地方各级人民法院审结和执结的案件为8 598.4万件，可见独任制在基层人民法院是普遍形式。为了应对办案压力，独任制在基层人民法院显然遭受了滥用，实与制度设计初衷背道而驰。这种种现象均指向我国关于独任制的立法已经严重脱离实践，制度设计之时所期盼的琼楼玉宇早已崩塌。“就实践层面而言，并且从长远看来，真正能证明一个制度的合理性和正当性的必定是它在诸多具体的社会制约条件下的正常运作，以及因此而来的人们对于这一制度事实上的接收和认可。”[5]独任制所处的窘境已昭示着独任制之完善刻不容缓。

二、机遇与底气：扩大独任制适用范围的可能性

扩大独任制的适用，绝不是一项可以独立完成的工作，而是需要其他相关配套措施的助力。蔡彦敏教授曾指出，两大法系以独任制为主的审判组织模式的适用，是以其同时具有较为成熟的一些机制性保障为前提的，这些前提包括法官职业化程度、律师代理制度等[3]。新一轮司法改革为扩大独任制的适用带来了机遇，法官员额制、司法责任制等一系列改革为扩大独任制的适用提供了人才队伍的保障。与此同时，日益完善的程序装置为独任制的广泛适用铺平了道路。这打破了一些学者对保障机制不够成熟和不够充分的顾虑。

(一)法官队伍的职业化

法官员额制改革以打造一支“正规化、专业化、职业化”的法官队伍为目标，法官人员配置、法官遴选、法官职业培训、法官绩效考核等多方面进行了大范围的调整。此轮司法改革对法官的专业能力、职业素养、业务水平提出了高要求，选拔出来的法官相对来说属于司法界的精英人士。他们或许是已经在办案一线奋斗了数年的经验型资深法官，或是法理研习精深专业素养良好的新星型年轻法官……他们必须拥有扎实的法学专业基础，得心应手的文字功底，敏锐的洞察力和严谨细密的思维。总之，法官员额制营造的法官队伍稀缺情势，是法官队伍精英化的体现。海纳斯曾言，正义的质量如何，取决于执行法律的法官素质如何，无论司法制度如何健全，如果不能任用有能力的正直之士为法官，以不偏不倚的态度来判断案件，则终难收到实效[6]。“法官必须胜任审判工作，精英法官必须是本行业的‘熟练工人’。”[7]独任制的扩大适用，必然要求法官队伍拥有更高的综合素质。法官素质有望在此轮改革中得到较大的提升，这正好满足独任制的求贤若渴之需。

在以往工作中，法官除了要夜以继日地对如山的案件一件一件完成，还要为审查起诉材料、依法调查取证、接待当事人等事务殚精竭虑。法官非神，也是由血肉筑成，一人分饰几角无疑分散了法官的时间与精力。案件久拖的后果要么就是以“简转普”的形式变相延长审理期限，影响了案件的效率；要么就是未经过精雕细琢便草草结案，影响了裁判的质量。“法官员额制最基本的内涵就是确定法官员额，将各个法院法官人数固定化，使其专职行使审判权，至于与审判相关的其他事物则交由专门的人员去处理。”[8]法官员额制实则是对法院内部进行重新分工，“法官+法官助理+书记员”的人员配置模式，让法官拥有更多的时间和精力聚焦于案件审判，将法官从繁琐的业务性工作中解放出来。法官与审判辅助人员之间拥有明确的分工，前者专司开庭审理与居中裁判，后者则专门处理辅助性工作，且仅限于业务性工作。为了让审判辅助人员改革跟上法官员额制的步伐，真正让法官回归到审判，广州、成都等地相继探索和出台了《审判辅助人员管理改革方案》，旨在确保审判辅助人员队伍的质量，激发其工作积极性，法官得以无后顾之忧，专注于审与判。

尽管独任制在责任明确度上较之合议庭有优势，但我国长期以来“审者不判、判者不审”的情形使得独任制照样存在责任边界模糊的问题，而司法责任制的推行，使得独任法官权责统一，在公正行使审判权的同时，也承担相应的审判责任。在责任独立的前提下，独任法官会对案件的审理更加如履薄冰，洞若观火。

另外，法官职业的保障使得法官感受到来自社会的认可和尊重以及社会地位的提升，让法官心甘情愿地投入到案件中去。这些看似边缘的配套制度，犹如投入水中的石子，一圈又一圈地将水纹推向远处，发挥着至关重要的作用。这恰好印证了苏力教授的观点：社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度[9]。

(二)程序装置的完善化

独任制的扩大适用，应以日渐完善的程序装置为前提。完善的诉讼程序对于法官独任的意义非凡：第一，程序的完善能让当事人平等地参与到诉讼过程中，展开充分交涉与论辩；第二，程序的完善促使法官在“法律的阴影下”行使职权，严格履行法律赋予其公正裁判的职责；第三，“程序正义可以形成和加强人与人之间的相互依赖的关系”[10]，有利于消除长期以来当事人对法官独任制所持有的不信任感。纵观我国的民事司法制度，我们会讶异于程序正义理念的日渐深入，这主要体现在以下几个方面。首先，辩论原则的内容得到充实。论辩实践的丰富立基于辩论原则的实质化。当事人可以就实体争议问题、程序问题进行辩论，可以就案件事实和证据真伪进行辩论，也可以就事实认定和法律适用进行辩论。辩论原则贯彻于民事诉讼的全过程，在诉讼终结之前，当事人均可行使辩论权。当然，我国辩论原则尚有向“约束性辩论原则”发展的空间[11]。其次，角色分化与法官角色的变化使程序的控制权和决定权分解。法官、当事人、诉讼代理人、证人等在诉讼场域内均有角色的分配，“程序参加者在角色就位后根据程序法的规定各司其职，互相配合又互相牵制”[12]。其所扮演的角色形象日益饱满，而不是空洞无神。各角色所享有的权利与应履行的义务更加明确化和具体化，裁判在分化的角色的共同推进下形成，沟通是各角色彼此之间的桥梁。法官不再是诉讼场域的唯我独尊者，而转换为参与到诉讼过程中的沟通者和公正裁断者。再次，律师职业化以及律师的诉讼参与增多。律师相比于当事人而言，拥有专门的法律知识和专业的诉讼技能，同时拥有雄辩的口才和较强的逻辑思维能力，对于证据的把握和法条的运用占有相对优势。律师的职业化意味着律师队伍法学专业素养和业务素质的提高，弥补当事人在诉讼中专业知识不足的缺陷。近年来律师队伍的不断发展壮大和律师参与度的不断提高，使更多当事人的诉讼利益得到维护，也使当事人方的力量足以与法官之间形成抗衡，事实上起到了监督和制约法官审理案件的作用。1997年，我国律师工作人员数量仅为98 902人，到了2016年，律师数量已达325 540人。从折线图图1来看，律师代理民事案件的数量也呈逐年上升之势。

法官队伍的职业化为独任制的扩大适用提供机遇，程序装置的完善化为独任制的扩大适用增加底气。独任制因之而有扩大的可能，否则举步维艰，阻碍重重。

注：数据来源于国家统计局，民事诉讼代理案件数量不包含经济诉讼代理案件数量。

三、借鉴与进路：扩大独任制适用范围的立法思路

将眼光投向域外，在德国，为了增加一审法院的受案能力，立法机关扩大了初级法院的管辖权并且不断拓展独任法官在州法院的使用，独任法官审理是一般情形。2001年德国的《民事诉讼改革法》再次极大地扩展了独任法官在一审和二审的使用[13]791-792。日本的简易法院采用独任制，地方法院原则上采用独任制，只有对复杂的或简易法院的上诉案件才由3名法官组成合议庭进行审判[14]。即使是对独任制具有排斥性的法国，面对现代民事诉讼提出的新课题，“越来越多的情况是：将特别的理案任务交给在‘法院院长或其代表的权力’之外设置的‘惟一的法官’”[15]291。独任制逐渐由小审法院扩展至大审法院。在英美法系国家，一审通常采用独任制，由一名法官单独审理，上诉审则多采合议制。例如在美国，联邦地区法院和州的初审法院以法官独任制为原则，所有法官权利平等，在审理时独自行使职责[14]。因此，从国际视野来看，独任制适用范围之扩大亦是各国共同的举措，其相对成熟的独任制亦能为我们当下所借鉴并提供可行的路径。

(一)域外独任制适用之考察

1.德国的独任制

在德国的一审法院中，分为原初型独任法官、强制型独任法官与准备型独任法官。原初型独任法官是指无需特别的移交行为就可以对案件进行管辖的法官。根据2001年《民事诉讼改革法》，合议庭在通常情况下由其中一名成员作为独任法官对法律争议进行裁判。原初型独任法官对法律争议进行全面裁判，而合议庭不进行任何参与，审判长也不监督。一审案件即使在州法院也原则上由原初型独任法官裁判，除非他是第一年工作的见习法官或者法院的业务分配计划规定法律上认为困难的案件种类由合议庭管辖(第348条第1款第2句)[13]792-793。案件也有提交给法庭的时候，分为独任法官主动提交和当事人合意申请提交。当案件在事实上或者法律上具有特殊困难，或者案件具有原则性意义时，独任法官提交民事庭对接管进行裁判；当事人一致申请提交接管的，独任法官也应当向法庭提交案件，由法庭审查接管的前提条件是否具备。一旦法庭接管案件，则不再返还独任法官。

如果根据《民事诉讼改革法》第348条第1款由法庭管辖，则法庭应当将简单案件(“强制性地”)交给独任法官裁判，此类法官谓为强制型独任法官。移交的前提条件与前面所述接管条件类似：案件不能呈现特殊的事实方面和法律方面的困难；它不能具有原则性意义，并且没有在主期日中经过法庭审理，除非其间作出了保留判决、部分判决或者中间判决。移交由法庭以裁定裁判，对于法庭和独任法官原则上也具有拘束力。当然，如果诉讼状况嗣后发生重大变化，致使案件呈现事实上或者法律上的特殊困难或者具有原则性意义，独任法官仍应将法律争议重新提交民事庭对接管进行裁判，这又与前述法庭接管相似[13]795-796。

一审中的准备型独任法官指的是一审中商事法庭的审判长。之所以称为准备型独任法官，是因为在商事法庭中，审判长应当就案件关系和争议关系与当事人进行全面的讨论并采取所有的准备性措施，以便案件在法庭前进行的言词辩论中能够得到解决。当然，商事法庭的审判长享有有限的裁判权，其可以就法律争议的各种移送、当事人缺席、诉讼标的的数额与诉讼费用等问题进行裁判。但这并不排除由法庭进行裁判。

二审中，为了节约控诉法院的人力资源，德国2001年《民事诉讼法改革法》在引入了独任裁判法官，但控诉法院的受理管辖权仍旧在民事庭或者民事法庭。审判组织可以将受理的案件交给其中一个成员作为独任法官作出最终裁判，移交的条件与将案件移交给强制型独任法官的条件相符。二审程序中，与独任裁判法官并存的，是准备型独任法官。“立法机关相信，即使是在困难的、应当由合议庭裁判的案件中也不能舍弃准备型独任法官。”[13]801二审的准备型独任法官与一审商事法庭审判长享有相同的权限，应当对二审法官的终局性裁判进行准备，但是其只能调取个别而非全面的证据。

2.法国的独任制

在法国的民事法院中，分为大审法院和专门法院，小审法院是专门法院的一种。小审法院负责标的4 000欧元以上10 000欧元以下的动产诉讼，4 000欧元以下的不动产租赁，消费信用合同、占有以及一系列其他诉讼。同时，监护法官的职能根据民法典也是由小审法院负责执行的[16]。小审法院采用独任制审理，在法国称为“惟一的法官”。小审法院的设立是为了确保真正的便捷司法，小审法官来源于大审法院的法官，独任制审理有职业法官的质量保证。

大审法院是普通司法系统的核心，全权负责所有的个人诉讼和10 000欧元以上的动产诉讼，以及个人和家庭事务、不动产、发明专利、商标、外国裁判和仲裁裁决的承认。以往法国的大审法院以合议制的审判组织形式为原则，主要是由法院院长紧急审理案件时采取独任制。而现在，“独任制已经取代合议制原则成为常例，原则几乎成为例外”[16]。大审法院中独任法官管辖案件的可能性已然增大，在现代诉讼中，大审法院以独任法官的审判组织形式审理案件的可能性分为以下两种情形：一是，有时是大审法院本身就得到允许，作为一种制度，以独任法官的形式审理案件，而这时的独任法官并无特别名称；二是，有时是因为立法者在明确界定的对物管辖权(职权管辖)范围内专门设置了一些独任法官，并且他们有特别的名称，例如，家事法官与少年法官[15]292。为了阐述方便，笔者将第一种情形下的独任法官称为普通独任法官，第二种情形称为特别独任法官。

普通独任法官又分为两种。一种是经院长或者院长代表决定的独任法官(委任型独任法官)，但是有关纪律性案件或者有关人的身份案件排除在外。委任型独任法官在受理案件后，依申请或者依职权仍可将案件移送合议庭管辖。另一种是“当然的独任法官”(当然型独任法官)，即无需院长或者院长代表决定就可以管辖案件的独任法官，这类独任法官管辖的是一些特定的案件，例如陆路交通事故案件、未成年人财产的出卖案件、被扣押的不动产拍卖案件等。同样，所有情况下，当然型独任法官可以依职权将案件移送合议庭[15]292-293。

特别独任法官比较典型的有家事法官，专门管辖家庭事务，《民法典》第247条第2款规定：大审法院委派该法院的一名法官负责家庭事务案件，该法官更为专注负责保护未成年子女的利益。可见独任的家事法官所肩负的使命具有普世性，均是致力于谨慎处理家庭成员之间的感情与物质上错综复杂的关系。

通过考察德国与法国的独任制，发现如下共同特点：第一，独任制适用覆盖范围广泛，且呈现出不断扩大的趋势；第二，根据案件难易程度或者当事人意愿，出于审判的正确性和公正性考虑，独任制与合议制之间仍有转换的可能；第三，独任法官享有较大的权限。另外，法国针对特殊案件规定法官独任乃立法者的用心良苦，如此规定具有深刻的理论意义与较强的现实意义。

(二)扩大独任制适用范围之可行路径

1.普通程序中注入独任制

我国目前采用的“独任制=简易程序”与“合议制=普通程序”模式，显然已经不符合现实之需。域外的民事诉讼中，独任制既适用于普通程序，也适用于简易程序，以案件疑难程度为审判组织形式的主要依据，更具有科学性和合理性。我国应打破独任制与简易程序简单对接的格局，将独任制扩大至普通程序，并将审判组织形式予以类型化，分为简易程序下的独任制、普通程序下的独任制、普通程序下的合议制。也就是说，将独任制全面推广至普通程序，普通程序下的合议制仅适用于案件复杂(法律与事实疑难)、专业性要求较高、所涉利益较广的案件。简易程序下的独任制与普通程序下的独任制拥有广阔的适用空间。之所以仍要在独任制前冠上“简易程序”与“普通程序”的标签，在于诉讼程序不同，审判流程的完整度、期限限制、当事人所享有的权利和需履行的义务均有很大的差异，并不能因为适用独任制而牺牲公正作出裁判所需的程序保障，否则只会回到审判组织形式与诉讼程序捆绑的老路。

2.二审案件部分引入独任制

对于能否在二审中引入独任制，更多的文章对此持否定观点，理由主要是二审的功能和职责决定了二审案件只能适用独任制，法官素质有待提高和司法权威不够使得二审法院不宜适用独任制[1]。当然，也有文章认为，基于当事人合意选择的前提，二审法院也可以适用独任制[17]。对于法官素质的顾虑，前文已有阐述，在此不复赘述。司法权威的树立和维护是一个渐进的、长期的过程，我们可以以完善法官独任制为一个小小的契机去试着改进，而不是选择逃避。二审尽管起着程序监督、确保裁判正确性的功能，但是以此完全将其与独任制绝缘过于绝对。对于案情相对简单、法律适用简单的案件，可以借鉴德国在二审法院适用独任制；同时，对于当事人双方自愿选择适用独任制审理的案件，也应适用独任制。参照德国的接管制度和法国的移送制度，独任法官经审查，案件中尚存在复杂的法律与事实争议时，应移送至合议庭，由合议庭接管案件进行审理。案件一旦移送，独任法官不再对案件享有管辖权，防止独任法官与合议庭之间以踢皮球的方式互相推诿，防止程序的反复给当事人的合法权利带来损害。这实则与我国移送管辖制度的相关规定相似。

3.特殊案件实行独任制

法国的特别独任法官制度具有借鉴意义。在我国，针对家事纠纷，可以尝试适用法官独任制。如此设计出于两点考虑：一是此类案件在我国法院中数量较大，根据《最高人民法院工作报告》，2014—2016年，全国各地法院审结的婚姻家庭案件分别为161.9万、173.3万、175.2万，婚姻家庭案件占比较大且呈稳步上升趋势；二是家事纠纷具有人伦秩序变动的特质、“财产关系的合理性和身份关系的非理性”[18]的特殊性，由专门的独任法官进行审理更能妥善地解决亲属之间的纠纷。家事纠纷涉及到纠结的情感因素，同时可能涉及到隐私及名誉、未成年人利益，更需要温软绵润的处理方式。面对独任法官这名当事人以外的“惟一人员”，当事人更能卸下心防、坦诚相见，彼此之间更能以平和冷静的方式进行沟通。对于审理家事案件的独任法官，应有一定限制，例如可以规定，家事独任法官须为从事三年以上司法审判的法官，且对家事案件的审理具有相关经验。伴随着家事审判改革的推开，设立家事独任法官或许不失为一种可行路径。

当然，独任制的扩大适用并不是“断线风筝”，必定需要相关的监督机制以牵制。如何规范和监督独任制的扩大适用，留给了我们新的课题与思考空间。

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