山西省特色小城镇遴选及发展对策研究

姜晓丽

（太原师范学院 城镇与区域发展研究所，山西 晋中 030619）

当前，我国大城市出现人口和产业“双转出”的趋势，越来越多的农业人口选择在家乡附近的小城镇或中小城市落户、就业。2001年以来，山西省内新增城镇人口中有56.46%集中在县域内中小城镇，小城镇逐渐成为山西省吸纳新增城镇人口的重要载体。另外，小城镇作为链接城乡的基地和桥梁、统筹城乡发展的关键节点，在推进城镇化战略、统筹城乡发展和新农村建设中占有重要地位[1]。小城镇是城乡网络结构中的基本环节，是广大农村与大中城市之间的重要节点，农民工返乡创业和就地转移就业的主要空间和农村区域的生产、生活服务中心，在统筹城乡、实现城乡一体化发展中有着重要作用。因此，合理推进小城镇建设成为推进我国城镇化健康发展的重要一环[2]。

2000年，中共中央、国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，要重点发展现有基础较好的建制镇，小城镇建设要各具特色，切忌千篇一律，特别要注意保护文物古迹以及具有民族和地方特点的文化自然景观，标志着我国小城镇进入了重点发展，强化特色的阶段。然而，在小城镇发展实践中，其地位和作用却差强人意[3]。小城镇普遍存在空间不集聚、人口规模小、缺乏主导产业带动、基础设施发育不健全、服务能力较低、机制体制不健全等问题[4]。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式颁布，提出小城镇发展要控制数量、提高质量，节约用地、体现特色，具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇，至此，我国小城镇发展进入一个更加注重特色发展的新阶段。

改革开放以来，山西省小城镇发展实现了由数量扩张到规模扩张和质量提升的阶段性转变，特别是“十二五”时期实施了“百镇建设工程”[5]、发展特色产业、“五建设两整治”工程的推进使小城镇建设规模、基础设施、城镇功能、镇容镇貌和综合经济实力、社会事业等方面有了很大发展。

一、山西省小城镇发展的总体评价

（一）小城镇迅速发展，成为吸纳人口的重要载体，但一般建制镇规模偏小，尚未形成规模优势

1.小城镇发展进入规模扩大、质量提高为主的转型发展阶段。改革开放以来，山西省小城镇实现了较快的发展，1982—2000年，建制镇数量由48个增加到559个，镇区人口由106万人发展到422.9万人，城镇人口年平均递增率达到8.0%。2000年至今，建制镇数量仅增加了5个，但镇区人口增长明显，县城平均人口规模由3.10万人增长到6.02万人，一般建制镇城镇平均人口规模达到0.59万人。

2.县域城镇化水平迅速提高，小城镇成为吸纳新增城镇人口和县域经济发展的重要载体。2001—2015年，县域城镇人口占全省城镇人口的比重由31.45%提高到42.22%，提高了10.77个百分点，县域城镇人口平均增长率达到6.32%，比全省城镇人口平均增长率高2.21个百分点。2001年以来，县域新增城镇人口490.3万人，占全省新增城镇人口的56.46%，是山西省吸纳新增城镇人口的重要载体（见表1）。

3.城镇规模分异显著，建制镇规模偏小，尚未形成规模优势。全省一般建制镇建成区常住人口为278.46万人，占小城镇常住人口的39.33%，平均人口规模为0.58万人，人口规模大于3万人的仅有5个，规模小于0.5万人的建制镇占总数的68.54%。整体来说，山西省建制镇规模偏小，尚未形成规模优势。

（二）小城镇发展的产业基础逐步增强，城镇功能日渐完善

1.工矿城镇功能逐步完善，城镇载体功能得到提升。山西省作为资源型区域，资源的开发、资源型工业的发展是小城镇发展的重要动力。全省以工业为主导产业的建制镇数量达到148个，占全省建制镇的26.33%，以工业化带动城镇化，通过协调与驻地大企业的设施共建共享，镇区基础设施与公共服务设施逐步完善，使城镇由单一的工业职能向综合服务职能转变，逐步向宜居小镇的目标迈进，如闻喜县东镇镇、河津市僧楼镇、沁水县嘉峰镇等。

2.小城镇与旅游资源融合度较高，城镇旅游吸引力大幅提升。旅游城镇是旅游资源开发的重要依托和保障，是旅游交通枢纽、游客集散地、旅游基础设施、服务设施与现代娱乐、购物等项目的集中地，也是区域旅游资源开发的组织中心。山西省内距离AAAA级以上景区10 km范围内的一般建制镇有98个，占一般建制镇总量的20.42%；10 km～20 km范围内一般建制镇数量最多，有144个，占一般建制镇总量的30.00%，可见，山西省小城镇与4A级以上景区的空间布局融合度较好。另外，全省共拥有国家级历史文化名镇8个，省级历史文化名镇28个，依托历史文化优势和自然风景资源，形成了一批具有特色的旅游小镇，如大寨镇、东寨镇、碛口镇、娘子关镇、广胜寺镇、静升镇、台怀镇、奇村镇、河边镇等。

（三）基础设施建设滞后制约小城镇发展，环境竞争力不强

对比全国和中部省份一般建制镇市政公用设施建设水平，山西省一般建制镇市政公用设施建设整体处于中下游水平（见表2）。从全国范围来看，山西省一般建制镇人均道路建设处于全国中游水平，燃气、污水处理以及垃圾无害化处理均处于全国下游水平；对比中部地区其他省份，除用水普及率和人均道路面积处于领先地位外，其他四项指标均处于中下游水平。小城镇基础设施建设滞后，加之公共设施建设方面的差距，严重制约着小城镇对产业与人口的环境吸引与吸纳能力。

表2 2015年山西省城镇市政公用设施水平对照表

二、山西省小城镇发展综合评价与特色小镇遴选

采用《山西省2016年村镇年报》、《中国县域统计年鉴2016》（乡镇卷）为数据来源，以2016年为现状年，选取全国重点镇、山西省“百镇建设工程”、产业或资源特色突出小镇，共计150个镇为评价对象。

（一）指标体系构建

对山西省一般建制镇发展综合水平进行评价，指标的选取不局限于经济水平作为综合评价标准，更加注重城镇功能水平、环境质量以及未来的发展潜力。因此，从城镇经济、城镇形态、城镇功能和发展潜力4个准则层及其10个子准则层中选取17个指标，构建山西省一般建制镇发展综合水平指标体系（见表3）。

表3 山西省一般建制镇综合实力评价指标体系

（二）研究方法

利用指标指数法测度山西省一般建制镇发展综合指数。

1.构建原始指标数据矩阵

Xij=（xij）m×n（0≤i≤m，0≤j≤n）

式中：xij为第i个指标，第j个城市的指标值。

2.指标指数法处理

评价指标分为正向指标和逆向指标。

正向指标：；逆向指标

式中：Xij为指数值；xij为统计值；xoi为标准值；α取1对评价指标进行无量纲化处理。

3.评价指标权重

综合运用层次分析法（AHP）、专家咨询法（Delphi）得出各指标权重 Wi。

4.质量综合水平指数计算

表示城镇发展水平综合指数）

（三）城镇发展综合水平评价结果

对2016年山西省一般建制镇数据进行收集、整理，构建指标体系，本次评价选取的指标均为正向指标，无量纲化处理选取各项指标的均值作为标准值进行处理，采用指标指数法对山西省一般建制镇发展综合水平进行测度，得到山西省一般建制镇发展综合指数排序。以所有一般建制镇各项指标最优值作为参考指标，计算各项指标最优情况下的综合指数，得出最优综合指数R最优=6.11，以此作为各城镇发展满分的评价指标；另外选取所有城镇各项指标的平均值作为参考指标，计算各项指标选取平均值情况下的综合指数，得出一般建制镇建设的平均水平，即R平均=1作为划分各城镇发展情况的优劣标准。

参考最优综合指数R最优、综合平均指数R平均以及山西省一般建制镇发展实际情况，将其划分为5个等级，即好、较好、适中、较差、差5个等级（见表4）。

表4 山西省一般建制镇发展综合指数分级表

（四）特色小镇遴选

结合国家住建部对于特色小镇的标准涉及到“产业、设施、环境和文化”等四个方面的综合情况，以对省级重点镇和全国重点镇的150个镇的综合发展水平评价结果作为参考依据，从等级为“适中”以上的113个镇中遴选特色小镇。

特色小镇的发展重点在产业，重点要考虑产业特色、产业潜力和是否符合国家产业发展方向。在对113个镇的产业发展现状和特色产业潜力进行资料搜集和实地调研基础上，首先考虑产业实力、产业链条和产业集群，其次考虑兼顾不同产业类型的小镇，如制造业、旅游业、商贸物流业、现代农业等的数量。由于山西省煤系产业镇较多，尽量限制虽然经济实力和产业实力强，但主导产业为煤焦、煤电等初级产业链的镇的数量。在此基础上，确定了60个具有较大特色化发展潜力的特色小镇，涵盖了历史文化、旅游业、制造业、农业和商贸物流产业（见表5）。

表5 山西省特色小镇遴选结果

三、山西省特色小镇发展的问题诊断

遴选出的60个特色小镇，从空间分布上来说主要集中于谷地和盆地的经济较发达地区，人口规模较大，且增速较快，有一定的集聚能力，经济水平与基础设施建设水平较一般建制镇稍高，产业特色初步显现，历史文化资源特色丰富，特色风貌建设有较好的基础。但仍存在很多问题。

（一）总体经济发展基础仍显不足，特色产业竞争力不强

2016年，特色小镇中GDP超过10亿元的城镇有26个，不足1亿元的城镇有11个；从工业产值来看，2016年60个城镇中工业总产值大于10亿元的有21个，但仍有20%左右的镇工业总产值不足5 000万元。2016年城镇居民人均可支配收入为2.20万元，低于山西省城镇居民人均可支配收入2.58万元的平均水平。可见，特色小镇城镇总体经济发展基础仍显不足，且经济发展不均衡，20%左右的城镇经济基础较弱，不足以支撑城镇发展。

（二）城镇人口规模仍然偏小，集聚能力有待加强

小城镇在很大程度上是一定人口的聚集体，其人口与社会经济发展相辅相成。研究表明，当人口规模大于2万时，小城镇的集聚效应形成；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。目前，特色小镇镇区常住人口平均规模为0.85万人，超过2万人的城镇只有3个，人口规模在1万人以下的城镇占到65%，5 000人以下的城镇有25个，占全部城镇的41.67%。因此，特色小镇中有95%的城镇达不到良性发展的临界规模，离形成集聚效应的2万人的规模人口还有很大差距，特色小镇人口规模过小造成发展空间和辐射区域狭小，能够统筹的资源有限，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。

（三）基础设施水平总体偏低，对城镇发展的保障能力不足

特色小镇道路设施建设相对较好，人均道路面积为15.96 m2，高于全国一般建制镇平均水平12.80 m2，但城镇主干道功能复杂，镇区交通与对外交通相互干扰，过境交通与内部交通混杂现象十分普遍。特色小镇自来水供水方面，特色小镇中仍有46个城镇缺少自来水厂，普及率达到94.10%，超过全国一般建制镇平均水平10.36个百分点，自来水卫生达标率也达到98.02%，能够基本保障城镇发展需要。燃气普及率平均仅为31.26%，燃气结构不合理、气化率偏低，大多数城镇总体上供气仍以瓶装液化气为主，管道燃气气化率偏低，不到20%。从供热来看，还有33个镇没有实行集中供热，区域锅炉房单台锅炉容量小，供热面积小，热效率低、污染仍较严重；热网建设滞后于热源建设，管道敷设进展缓慢。从污水处理设施来看，有55个镇还未建成污水处理厂，有污水处理设施的行政村比例为31.88%，生活污水达标排放率仅为59.95%，配套的污水收集管网不能与污水处理设施同步建设，导致已建成的污水处理设施不能完全发挥应有的效益。垃圾处理设施严重不足，生活垃圾处理设施的建设严重滞后，环卫车辆和环卫人员配备不足，生活垃圾无害化处理率为71.05%。整体来说，特色小镇基础设施建设整体水平偏低，尤其是垃圾处理和污水处理设施建设水平较低，成为制约城镇整体发展的主要限制因素。

（四）城镇特色化发展定位不清，城镇景观风貌缺乏特色

从已完成的规划来看，存在“多规合一”不到位，各专项规划与总规、各专项规划之间的对接不到位等问题；没有编制详细规划和重点专项规划，造成城镇建设无章可循，各类设施建设不足或不合理、各种建设各自为政无法形成有个性特色的镇区景观风貌。保护资金投入能力不足也使非物质文化遗产保护和地域文化特色保留面临重重困难。另外，绿化水平低、环境容量有限，成为制约城镇发展的潜在因素，特色小镇工业结构偏重，电力、冶金、焦化、建材、煤炭、化工等六大产业的二氧化硫、烟尘、粉尘、COD及固体废物等主要污染物的排放仍在严重影响城镇环境；虽然近年来城镇绿化事业发展迅速，绿化面积有了较大增长，但绿化水平仍然较低。2016年，特色小镇建成区绿化覆盖率为21.39%，比县城平均水平低9.39个百分点，人均公园绿地面积仅为1.58 m2。

四、山西省特色小镇发展的对策研究

（一）发展具有良好市场前景的特色产业

在兼顾资源条件、发展基础的同时，选择市场前景好、特色鲜明、盈利能力强的产业，作为主导产业发展，基本形成“一镇一业”发展格局，使特色产业成为小镇经济保持稳定增长的主要支撑。强化特色项目对于特色产业的引领作用，注重推进产业和产品的市场化进度，引导企业分行业、分品种研究市场，培育自身品牌，提升产业附加值和产品市场占有率。

（二）促进人口向小镇合理集中

引导人口向小镇合理集中，有利于形成集聚效应。以居住证为形式，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制；积极落实户籍制度改革的有关政策，及时为落户小城镇的居民办理相关手续，并纳入城镇社会保障体系；完善小城镇住房保障制度，为符合条件的城镇居民和已在镇内就业并参加社会保险的外来务工人员提供住房保障；实施人才强镇计划，采取人才引进方式引入建设特色小镇的急需紧缺专业技术人才和高层次人才。

（三）提升综合承载力和公共服务能力

坚持统筹城乡、以城带乡的原则，推动城市、县城基础设施向特色小镇延伸；通过项目立项、资金扶持等做法，优先完善道路交通、给水排水、燃气、环卫等市政公用基础设施，并同步建设各类地下管线和设施，提高特色小镇的综合承载能力；完善商业综合体、居住社区、学校、医院、银行等配套设施以及相关政府公共管理服务机构，满足居民生产、生活、休闲、娱乐、居住、教育、医疗等多种需求。

（四）凸显城镇景观风貌特色

充分挖掘地方传统文化，弘扬优秀传统文化，形成独特的地方文化标识；保护和利用好历史文化遗产、历史文化街区、风景名胜等历史文化遗存，同时延续文脉、挖掘内涵，实现与产业发展，特别是旅游业发展的深度融合；开展房屋、店铺及院落风貌整治，建筑彰显传统文化和地域特色、保护文化基因，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌和兼具现代气息的特色小镇。

五、结论

本文对山西省特色小城镇遴选及发展对策进行研究，在对全省一般建制镇整体发展进行总体评价的基础上，以全国重点镇、山西省“百镇建设工程”、产业或资源特色突出小镇，共计150个镇为评价对象，用指标指数法对山西省一般建制镇综合发展水平进行测度，并划分为五个等级。以“适中”等级以上城镇为遴选对象，兼顾产业特色、产业潜力和是否符合国家产业发展方向最终确定特色小镇遴选结果。从现状发展来看，特色小镇发展主要存在总体经济发展基础仍显不足、特色产业竞争力不强、城镇人口规模仍然偏小、基础设施水平总体偏低、城镇特色化发展定位不清、城镇景观风貌缺乏特色等问题，针对上述问题，提出相应的对策建议。

[1]吴康，方创琳.新中国60年来小城镇的发展历程与新态势[J].经济地理，2009，29（10）：1605-1611.

[2]吴闫.城市群视域下小城镇功能变迁与战略选择[D].中共中央党校，2015.

[3]城市规划学刊编辑部，2017.小城镇之路在何方？[J].城市规划学刊（2）：1-9.

[4]张建，王珊珊，2014.新型城镇化视角下小城镇发展机遇与挑战[J].北京规划建设（5）：28-32.

[5]郭文炯.山西加快推进“百镇建设工程”[N].发展导报，2016-05-06（005）.