耗羡归公的历史因果及反思

摘 要：耗羡归公是清代中期的重要财税改革，对其的考察反思也能给予诸多启迪。其原意在针对时弊，整肃官场纪律、减少官吏随意索取、保障省级与中央机构的财源。但这一良好制度设计最终经历了合理化与集权化的双重失败。根本原因是其所依赖的财赋相对于税基的显著偏移、过度垂直集权的管理困难，以及清代国家能力的根本低下，即整体政治与财税组织的结构性问题。

关键词：耗羡归公；财政“合理化”；清代经济

一、耗羡归公的背景

耗羡源于民间以碎银或粮食纳税时，倾熔成银锭或运输等的损耗，因为政府只关注实际收到的赋税，故这些损耗均须由民间负担。顾炎武指出官府“于是藉火耗之名，为巧取之术”“官重一官，代增一代”，其征收常常远大于实际损耗。

耗羡的重征至康熙后期相当严重，因为膨胀的人口与官僚机构使得政府法定收入相对行政需求出现较严重的不足。康熙晚年统治过于宽仁、放纵规礼，如“不可明谕，许其加添”、“加派之名，朕岂受乎”、“外边汉官有一定规礼，朕管不得”等等。官员正俸过少、养廉银常被克扣也导致吏治恶化。康熙朝官员正一品正俸仅180两每年，从九品竟只有31两每年，而其养廉银常常不能按时发放或不敷使用。耗羡苛重的原因，还有弥补俸禄不足及馈送上司所需，弥补财政亏空等等。最终，“耗羡作为官员的陋规收入近乎一种公开状态。”

在康熙皇帝去世的1722年，国库存银仅800万两，即大约中央政府每年税收的27%。但当时天下承平、经济发展、人口增加，主要问题在于财税的管理不善。

二、耗羡归公的提出与内容

山西省财政状况特别严峻。康熙六十一年（1722），除军费、驿站外真正的地方支出仅占地丁税地方存留额的15.83%、总额的4.8%。据新巡抚诺岷对新皇雍正的上奏，财政总积欠超过四百五十万两。为此，山西巡抚诺岷上奏提议统一分配耗羡。他在上奏中强调原定额不足以满足财政需求，因此这位巡抚对约五十万两火耗进行了重新分派，其用途主要为政府行政费用、官吏养廉银与弥补无著亏空。同时，也出现了一批反对改革的声音。如雍正二年，御史刘灿上书雍正，“将各省无着亏空，无论多寡，总以此尽行抵销讫，其有著落者，即按其多寡，正其罪而销其案，不能使累及百姓，而于火耗仍严行禁止。”矛头指向诺岷改革。

山西布政使高成龄为同僚诺岷辩护。他提出，督抚而非州县分派火耗收入的好处有：第一，以公众之耗羡为公众之养廉，合情合理；第二，耗羡征收时固封钱柜，较定后直接起解，避免州县滥加征收；第三，耗羡上缴后省需要公费可不必分派，州县就没有借口向民众私自摊派；第四，利用耗羡的一部分分拨养廉银，使官员知晓皇帝恩典、获得必要的财政支持；第五，养廉银供给充分而可以着手杜绝各种陋规，官员也无由徇私；第六，压减陋规可以节省公费，同时规训地方财政、促进财赋管理向省一级（间接向中央）的集权。随后经过复议，特别是取得雍正支持后，改革逐步在全国范围内实行。

雍正耗羡归公的实践包括三个密不可分的方面：一是定耗羡分数，通省有一定的标准；二是州县按规将耗羡全部或部分解送藩库；三是在全省范围内统一支用耗银，设养廉、议公费、补亏空等。耗羡归公以后，耗羡银的用途与此前相应，大体有三个方面：一是支发养廉；二是弥补亏空；三是地方公用。雍正帝自己也宣称，耗羡归公后，“恐各官无以养廉，以致苛索于百姓，故于耗羡中酌定数目，以为日用之资”。

三、耗羡归公的演化与失败

耗羡归公改革原为权宜之计：耗羡不入正项以便随时裁减，这也被雍正赞同一些省份在补全亏空后降低火耗比率的行为所验证；耗羡不可挪为正项之用“耗羡一项，公用万万使不得，地方之公用乃私用之公用，非国家之公用也”；关于耗羡的决策主要利用密折等形式，“数年间并未将耗羡归公作为一项正式的制度”。因为顾忌耗羡成为定额后，“虽遇有清廉之官亦不能裁减，而遇贪劣之员又将多取于此数之外”。

正是后来出现的诸多弊病、地方改革的需要与雍正帝有意无意的介入逐步推动了耗羡归公及其管理的制度化，如奏报备案的发展与耗羡核销制度的确立，强化了中央财权对耗羡额的规训。其后各省《耗羡章程》等将耗羡加以规定和限制，标志着初衷并非成为制度的耗羡归公制度化进程的实现。

“财政合理化”可以被理解为规章制度向财税实践趋近，“基本上是对中国帝制晚期的财政无法向官员提供履行职责手段的一个回应”。如果同意臣下上奏的火耗合法化，就相当于固定下了加赋的合法性，康熙顾惜政治伦理与自身名声而不愿这样做。这一拒斥也混杂着对儒家善政原则的理解——官员良好操守而非制度变革，才是长久善政的有效保证，即“有治人无治法”。官僚群体也不愿“接受合法化所带来的中央政府官员对其控制的强化”。但改革前后没有改变的是中央财政困难常转嫁给地方，“地方政府财政上的自主权与中央政府财政集权之间的矛盾存在激化的可能性，最终也许将引发地方政府与中央政府在财政问题上的集体危机”。这一潜在威胁被乾隆中为止的经济发展、相对承平与节俭暂时掩盖。乾隆四十二年户部储银达到顶峰——8182万余两。

乾隆时耗羡开始用于地方间拆补，渐渐同正项收入无异；嘉庆帝开始考虑陋规合法化并制定其管理章程，一如雍正时的耗羡。同时，虽然在制度上清代的财政管理的中央集权程度被耗羡归公并纳入中央管理这一变革推向了顶峰，但是随着太平天国以后地方督抚财政权的增长，及以“东南互保”为突出表征的地方半独立程度的加剧，中央的财政集权也渐渐倾颓。在名称标签挪移与名义制度強化的表象下，财政“合理化”与“中央集权化”实际上却经历了双重失败并回到、甚至退过了改革前的起始点。历史至此完成了一个悲剧性的循环。

四、对耗羡归公的反思

耗羡归公确实可能最合乎在不大改体制的前提下弥补亏空的逻辑。其它方法，如增加田赋与增加相对固定火耗实质类似，但灵活性不如；扩大地方留存则势必在赋税总量大体不变的前提下压减中央的财政资源——若能够中央也不会大量支取地方款项；其它办法可能需要就根本体制，比如政府职能、官僚结构等方向作出调整。这一改革历时百年最终实质失败时，也折射出既有的王朝财政体制难以长久有效运行。

嘉道以降，白银流出、银钱比价显著上涨、人口与行政成本激增，又未能进行有效土地清查与充分税种调整，导致帝国财赋征收的原初设计（特别是地丁税）日益在税种内税基与税负的分配上以及税种间结构上偏移离经济社会的实际情形。未能进行土地清查等因素使农业税分配日益偏离真实情况；工商业税亦很晚才成为重要组成之一，至那时总赋税结构已经与社会现实相差相当遥远。一言以蔽之，赋税调整的速度与程度远低于税基的相应变化。至嘉庆朝，财政状况不断恶化的中央政府通过政治强权，摊扣养廉似乎已经制度化，以“捐输报效”等名义从地方汲取财政资源的情况愈加频繁。

其结果是，地方财税再次不敷使用，陋规等“非正式财政收入”再次大行而地方官难以恪尽职守，耗羡归公改革偏移其初衷亦未能根本解决问题，最终实质失效。正如“黄宗羲定律”的描述，杂项正额化所希求的减轻民众负担，却随时间流逝而为新杂项的征收大开了方便之门，导致负担愈来愈重而中饱或腐败仍无实质改变。

在清代，强大专制集权与软弱国家能力（欠缺“数目字管理”）的矛盾最为尖锐，导致地方资源相对管治需求的长期不足。依照汉代全盛时期1180个县，县均人口约5万人推算至晚清应有8500个县的假设，与事实上清代最盛期仅为1360个的现实之间，出现了巨大矛盾。县的规模随朝代的更迭逐步扩大，在基本没有新行政机构引入的前提下，县一级地方行政管治的深度可知——而行政机构增倍又是财政不可承受的，这再一次表明了清代财税汲取效率之低。另外，耗羡归公改革效用不能持久的悲剧性结局也深植在当时的政治结构与官僚体系的过度集权之中。

与成千上万负责具体精细事务的官僚相比，不论皇帝多么英明睿智，却常常在具体事务的了解上相对不足。这一负面影响随集权程度的上升而增加。依据委托人-代理人的分析框架，皇帝的众多委托人，地方官员们，对其辖地的人口、资源与经济等状况具有绝对的信息优势。委托人也无法观测到每一个代理人的具体行为。其结果是，地方官员存在利用信息不对称以及制度漏洞等独特优势多征多派各种费用的可能性；而低微的官俸官用又提供了进行这种“不道德行为”的正向激励，因此情况普遍存在，实际上也被合理化了。雍正朝火耗归公的重要准则是保持火耗的“临时性”和“正项性”，与其父对火耗的“不可明谕，许其加添”态度一脉相承，折射出皇帝作为最高集权者和唯一最终责任人对道德风险的忌惮。除雍正以外，很少有皇帝同时具有严格统治众多臣下的能力与意愿（即睿智渊博且勤政严猛）。而当雍正逝去后，耗羡归公也逐步崩坏。

根据层级理论，雍正火耗归公改革的“中央-省-州县”管理结构使得每一层级下的管理对象数目较为合适。而雍正十三年六月降旨命户部查核各省历年耗羡收支状况的决策打破了督抚分配并监管耗羡的格局，而欲将其置于中央的严密控制下。但事实是，中央户部的下一层级监控对象，即州县数目过于庞大。“由于省级失去了监控火耗的自主性和动力，火耗监控的力度大大打了折扣。”这就是雍正以后发生的情况。

在现实决策环境下，皇帝无法准确了解每个地方官员的道德水平，过度集权导致监督与管治低效。因为对小人的统治术能覆盖君子，故“理性”的选择便是将所有官员都假定为“小人”。即再多官俸都不能防止其貪赃枉法。因此与其供给高薪，不如仅给极少薪俸——总之官员们会给自己补足差额而不必消耗宝贵的中央财政资源。事实上清代官员的正俸也是极低的，而其养廉银在康熙朝以及乾隆以后常常不能按时发放或不敷使用。这导致总体上对清官的反向淘汰，因为他们苦于生计、不见容于官场且缺少行政必需资源，由此导致陋规进一步大行、吏治进一步恶化。

五、结论

耗羡归公的历史因果与整体财税与政治状况紧密交织。正是政府法定收入不敷支出与官员贪婪、人情消耗等导致了改革前夕耗羡重征、陋规盛行。“耗羡归公”的核心设计在于原由地方支配的耗羡“合理化”与财赋管理向省级的实际“集权化”。

与其它改革相似，“耗羡归公”的短期效用可以相当大程度上归因诸多盛世因素。但是随后耗羡管理出现了正项化与过度集权化，导致其灵活性与管治水平下降。乾嘉年间以降，白银流入、通货膨胀、人口与管理成本激增，又未能进行充分税种调整，导致帝国财赋征收的原初设计日益偏移离实际。同时，财政状况不断恶化的中央政府摊扣养廉似乎已经制度化，以“捐输报效”等名义从地方汲取财政资源的情况愈加频繁。于是，地方财税再次不敷使用，陋规等“非正式财政收入”再次大行而地方官难以恪尽职守，而不论是否存在耗羡归公这样的新一轮财政“合理化”或“集权化”改革。随着耗羡彻底正项化、陋规愈发公开化以及清晚期财政集权的倾颓，在标签挪移与规章强化的表象之下，“耗羡归公”彻底失败。

清代财政管理的过度垂直集权也导致了皇帝信息极度缺失，中央难以有效监督过多下级单位，以及大多数皇帝对下属官员的“小人”假设等后果。强大专制集权与软弱国家能力的尖锐矛盾，导致地方资源相对管治需求的长期不足，折射出清代财税汲取效率的根本低下。“耗羡归公”所不能解决的诸多当时财税、政治方面的整体性、结构性问题注定了改革的悲剧性命运。

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作者简介：汪楚尧，山东大学。