异地商会法律治理研究

张驰

〔内容提要〕 随着宁夏经济建设的发展，异地商会也随之兴起。异地商会通过章程和其他自治规范，建立起了自治机制，行使社会自治权。宁夏异地商会依法实施法律治理，推动了宁夏经济稳定、持续发展。然而，在法律治理中也存在着商会自治能力不足、政会协调不足等问题，必须从完善地方立法、加强商会自治权建设等方面优化法律治理能力。

〔关键词〕 宁夏回族自治区 异地商会 法律治理

一、异地商会的蕴涵与法律地位

（一）异地商会的基本涵义

异地商会，相对于本地商会而言是指由工商业者发起成立，经工商业者所在地民政机关依法登记注册，以其原籍地行政区域名称为特征，以维护会员利益，推动工商业者所在地与其原籍地经济合作交流的非营利性社会经济自治组织。其本质上是为了维护会员利益组成的互益性民间经济组织。

异地商会是商会的一个类型，和商会组织一样，具有民间性、互益性、自治性特征，与一般商会不同的是，异地商会还有地缘性特征。商会发起设立的主体来自他乡（原籍所在地），在异乡创业（商会登记地所在地），基于地缘关系聚合在一起，本着互帮互助、共同发展、增进两地经济交流合作的理念，依法登记组建起的一新型商会组织。地缘乡情关系在异地他乡造就了一个“熟人社会”，促使身在异地经营的企业、个体工商户“抱团取暖”，共同发展。

（二）异地商会的法律地位

对异地商会法律地位的认定，既要考虑到现行法律的规定，还要从商会与政府组织、企业的关系中去思考。根据国务院《社会团体登记管理条例》的规定，民政部门在登记管理中将社团分为学术性、行业性、专业性和联合性四类，在国家有关社团分类管理中，是将商会作为行业类经济团体管理的。在民法中，商会被视为一般的民事主体。它依照《民法通则》取得法人资格，根据《社会团体登记管理条例》的规定登记成立，参与到具体的民事法律关系中，享有民事权利、承担民事义务，是民事主体中的一种。在行政管理法律关系中，商会是行政管理相对人，受登记机关和业务主管单位的双重领导。同时，在多元化主体参加的社会治理中，商会是重要的社会治理主体。

对普通商会的法律属性探讨也一样适用于异地商会。笔者认为，异地商会的法律地位可以归纳为依据国家法律成立，依照法律法规和自治规范运行的社会团体法人，其目的在于维护会员的合法利益，促进商会登记地与会员原籍地的经济交流与合作。其运行受到公法、私法的双重影响，异地商会自治权是一种社会权力，对商会会员具有约束力。自治规范的制定权、市场自律监管权、争议调处权和会员惩戒权是自治权的内容。

二、异地商会的自治与法律治理

（一）异地商会的自治与自治权

“所谓自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的规章，而是团体的成员按其本质制定章程”。异地商会的自治是相对于国家系统而存在的通过自治规范自我管理的一种状态。异地商会参加地方社会治理的形式就是自治，这种自治至少具有以下内涵：一是异地商会自治是一种治理行为。异地商会的活动一方面要依照国家法律进行，另一方面异地商会章程、公约、诚信规范等行业内部自律规范也制约着商会及其会员的行为。通过商会自治制定自治规范，形成商会内部自治秩序，服务会员、服务社会，沟通与政府、其他企业、消费者的关系，异地商会的出现和稳步发展促进了地方经济建设的发展和相关行业自律管理水平的提高。二是异地商会自治的内涵表现为自我设权、自我约束，实现自律监管。异地商会是为了履行一定经济管理职能，维护会员经济利益而成立的社会经济组织。从历史渊源看，商会发端于中世纪西欧的行会。行会在长期的商业实践中施行商人自治、自我规范、自我裁决纠纷的自治机制，这种自治机制今天依然发挥着作用。异地商会制定章程，吸引、吸收会员自愿入会，又通过章程设定会员权利义务，规范、约束其市场行为，在商会范围内实现市场自律监管，这种自律监管与政府市场监管不同，体现了自律性和行业性，是一种业内监管，更贴近市场、更具有针对性。三是异地商会自治具有自我发展的意义，这是自治最为重要的价值所在。加入异地商会的企业、个体工商户之所以远离家乡在异地成立商会，“抱团取暖”，目的就是通过商会维权，形成资源、信息整体优势，共同发展，促进会员家乡所在地和商会注册登记地两地的经济交流和互补。

（二）异地商会的法律治理

党的十九大提出了“共治共享”的社会治理新格局，指出要发挥社会组织作用，实现政府治理、社会组织调解、居民自治良性互动。所谓社会治理，就是政府、市场和公民社会三方主体，共同管理社会公共事务、解决社会问题、提供公共服务与产品、满足社会需求、推动社會发展和社会进步的过程。法治是国家治国理政的基本方略，现代社会治理的基本方式就是法治。异地商会参加社会治理的主要表现形式就是法律治理，即异地商会依照国家法律法规和商会内部的自治规范实施治理活动，以维护会员合法权益，增进商会登记地与原籍地经济交流合作，进而推动社会经济秩序稳定、健康、持续发展。

1.异地商会实施法律治理必须依法进行。异地商会设立登记到实施自治管理，必须坚持法治原则，其实施法律治理应依法进行。1998年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》对商会在内的社会团体实施双重管理，即实行由民政部门对社团予以登记管理，而由相关政府主管机关对社团予以业务管理的体制。2016年，国务院对该《社会团体登记管理条例》进行了修订，反映了政府深化行政审批改革的成果。工业和信息化部、民政部等部委制定的行政规章，对商会治理结构、商会监管等方面作出了规定。此外，深圳、上海、广东等地出台了地方性法规、行政规章，规范商会行为，为异地商会的规范发展提供了必要的法制保障。

2.异地商会实施法律治理应依规进行。依规进行是指异地商会参加社会治理除依据国家法律法规外，还要依照商会内部自治规范进行。异地商会为增强治理的社会合法性，根据会员在民主基础上形成的章程和授权实施自治，制定内部自治规范，健全内部治理机制。

三、宁夏异地商会法律治理的实践

改革开放后，宁夏自治区党委和政府将经济建设作为中心工作，深化经济体制改革，发挥市场调节资源的优势。20世纪90年代中后期，在政府主管部门的引导下，开始筹建商会组织。到2000年后，由业内经济实力强的外省籍企业牵头，成立了一批异地商会。据笔者调查，截至2016年底，宁夏商会共有28家，其中异地商会有24家，占商会总数的85.7%。

（一）政府依照法律政策规制异地商会的成立与运行

宁夏异地商会在自治过程中，登记机关对其运行年检，对其违反《社会团体登记管理条例》行為予以行政处罚。主管机关对商会的业务进行执法监督，指导其依法开展工作，协助有关行政机关查处异地商会的违法行为。关于商会的管理改革和运行，宁夏回族自治区党委、政府出台了《关于加快推进行业协会、商会改革和发展的实施意见》。宁夏回族自治区民政厅制定了《宁夏社会组织登记暂行办法》，推动异地商会有序运行。

（二）宁夏回族自治区异地商会自治法律实践

1.利用专业化优势，制定商会自治规范，实施商会自治。异地商会具有市场信息充分、熟知专业知识，会员凝聚力高等优势。由异地商会制定自治规范，反映了会员共同意志，容易获得会员的认可和遵守。据笔者调查，在宁夏22家全区性异地商会中，全部依照国家法律制定了以异地商会《章程》为龙头的，自律为内容的自治规范，并据此开展市场监管。

2.异地商会构建内部治理机构，形成比较合理的内部治理机制。宁夏24家异地商会详细规定了商会内部治理机构的权利、义务、责任，体现出了各自商会鲜明的特点。在2015-2017年自治区民间管理局组织的行业协会商会年检中22家全区性异地商会全部年检合格。在服务会员企业，推进登记地经济建设方面，近年来宁夏浙江商会、宁夏陕西商会等异地商会成绩优秀，先后获得宁夏回族自治区人民政府和登记行政主管部门的表彰。

（三）宁夏异地商会法律治理中存在的问题

1.商会自治缺乏法律依据和业内自治规范支持，自治地位认同度低。主要反映有：开展自治没有相应法律授权，商会开展市场监管缺乏权威性，影响了自治功能发挥；宁夏商会立法滞后。目前，对商会作出专门规范的文件有：自治区人民政府办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的实施意见》，自治区民政厅《宁夏社会组织登记暂行办法》。至今没有专门地方性法规或者地方性行政规章出台，自治区民政厅政策性规定，层级低且执行力差。

2.政府对异地商会参加市场治理的重要性认识不足，异地商会的自治管理被边缘化。部分异地商会主管部门仅把异地商会作为政府管理经济的助手，未将其看作是市场治理主体的重要一员，仅仅将其视为联系政府和企业的桥梁和纽带，对异地商会市场自治的作用认识不足，在市场监管效果上尚未形成“共治共享”的治理局面。

3.异地商会自治能力不足，市场自律监管效果不佳。异地商会缺乏国家法规支持和经费支撑，更缺乏专业人才、设施设备等资源。由于缺乏资源，宁夏异地商会在实行自治管理中往往力不从心，自治效果不佳。据笔者调查，异地商会的秘书处通常设一名专职或者兼职秘书长，雇佣1-2名工作人员开展商会工作，会址设立、会费收缴主要依赖会内龙头企业。

四、优化宁夏回族自治区异地商会法律治理的路径探索

（一）通过地方立法，确立异地商会的市场治理地位

宁夏可以根据异地商会发展的实际情况，借鉴深圳市、上海市有关商会的创新规定，尽快出台《宁夏回族自治区促进商会行业协会发展条例》，从地方性法规的高度，明确异地商会参加市场治理，实施商会自治的地位，落实异地商会自治权。

（二）加快政府职能转变，改变政府、异地商会的治理关系

宁夏各级政府应落实自治区《关于加快推进行业协会商会改革和发展的实施意见》，着重培育异地商会的自治能力建设，不干预企业正常生产经营活动；支持异地商会依法履行管理职能。政府相关主管部门把应当由商会承担的职能转移给商会。加强异地商会与政府主管部门常态化的监管协调。

（三）完善宁夏异地商会的自治权建设

异地商会在法律治理中，要依法依规行使自治权。自治权是异地商会的治理工具和手段。异地商会自治权主要包括自治规范制定权、市场自律监管权、惩戒权等内容。笔者认为，异地商会要主动行使商会的市场监管权，对违反商会章程和行规行约，损害商会和消费者合法权益，参与不正当竞争等违法行为，采取警告、业内批评、通告批评、开除会员资格等行业自律措施；对非会员单位的违法行为可以予以监督，并可以建议有关行政、司法机关依法进行处理，行使商会建议权。

（作者单位：宁夏大学政法学院）

责任编辑：宋 爽