沈阳市国有资本投资运营公司改革发展问题分析

佟元琪 王海军

〔内容提要〕 国有资本投资运营公司（两类公司）作为实现政企分开、改革国有资本授权经营体制的重要平台，是实现以管资本为主推动国资监管体制转型的重要载体，改组、组建两类公司已成为新一轮国企改革的关键环节。本文通过研究沈阳市两类公司组建及改革现状，深入的分析其在组建和发展过程中存在的问题，并提出了推进沈阳市两类公司改革发展的建议。

〔关键词〕 沈阳市 国有资本 投资运营

沈阳市通过强化顶层设计和规划，明确各方在产权管理、资本运营等方面权限，对组建的两类公司进行授权管理，不断提高资本配置和运营效率，推进以管资本为主的职能转变。逐渐形成“国资监管机构——两类公司——持股企业”的三级架构管理体系，搭建起了“3+1+N”的国有资本投资运营监管格局。

一、沈阳市两类公司改革发展现状

根据沈阳市国资委公布数据显示，沈阳市有包括工业公司、中城集团在内的市属企业28家。截至2018年6月末，沈阳市属监管企业资产总额3500.9亿元，同比增长24.5%；负债总额2333.7亿元，同比增长15.5%；净资产1167.3亿元，同比增长47.7%。到2017年底，沈阳市“3+1+N”国资运营管理架构基本搭建完成。

（一）优化整合资源组建国有资本投资公司

一是组建沈阳盛京金控投资集团有限公司，作为以“管资本”为主转变职能的重要手段；二是组建沈阳城市建设投资集团有限公司，通过整合沈阳市城建领域国有企业相关资源，逐步提升沈阳城市建设多渠道投融资功能；三是以沈阳产业投资集团有限公司为主体，通过增资扩股方式改组设立，并将航空、体育集团等国有股权以及东北制药上市公司股权注入该集团。打造成注册资本100亿元，资产总额达400亿元，净资产总额180亿元，信用主体评级达到“AAA”的投资集团。

（二）组建沈阳盛京资产管理集团有限公司

组建沈阳盛京资产管理集团有限公司，注入副食集团、中兴集团、华海锟泰公司及粮油集团股权，且市财政以增资的方式现金注入10亿元，打造成资产总额达100亿元，净资产达50亿元的集团公司。同时，2018年通过多种方式适度扩大负债，适时参与优质上市公司定增，多方寻求引进战略投资者等手段，努力实现集团资产规模超过150亿元，力争到2020年，资产总额达到200亿元。

（三）组建“N”个国有资本产业投资平台

为实现国有资本管理高效化、专业化、市场化目标，沈阳市将通过科学的资本运营手段，组建航空、旅游、养老、体育、会展等产业集团。

（四）完善授权经营制度体系

2018年1月30日，沈陽市国资委印发《沈阳市市属国有资本投资运营公司授权经营暂行办法》，依照法律法规规定和程序授权具备相应条件、法人治理结构健全、管控模式相对科学的两类公司董事会行使出资人的部分权利，按照权责对应原则依法自主规范开展国有资本运作，保证国有资本安全、提高国有资本回报。对沈阳盛京金控投资集团有限公司、沈阳产业投资集团有限公司、沈阳城市建设投资集团有限公司、沈阳盛京资产管理集团有限公司实行授权经营。

二、两类公司改革发展存在问题

国务院于2018年7月印发了《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），沈阳市也出台了相关办法，从顶层对政府、国有资产监管机构、两类公司和所持股企业的权责边界进行了划分和定位，但两类公司改革发展仍存在一些急需解决的问题。

（一）部分两类公司落地缓慢

国家和地方顶层设计给出了指导和路径。同时，也逐步呈现出一批试点较好，可推广借鉴的企业。但在部分经济体量小，发展落后地区，由于国有企业规模小、数量少、内部法人治理机构不健全以及经营管理市场化程度不够高、监管架构搭建不到位等原因，导致国有资本投资运营公司迟迟难以落地。

（二）设计功能难以有效发挥

部分两类公司是在原有传统经营企业集团的基础上改组组建而来，功能还停留于原企业生产发展、短期投资等“微观”区间，一时间难以突破原有惯性思维和发展方式，不能很好的按照预设的功能定位发挥国家及当地政府产业培育、资本结构调整优化等整体性、战略性功能。

（三）授权经营管理行政化壁障难以去除

国资监管机构既是国有企业的出资人又是监管部门，双重身份和属性集于一身，容易造成国资监管机构对国有企业履行出资人职责和国有资产监督出现两种后果。一是政府行为的公司化，从长期来看，对市场发挥资源主体配置作用产生不利影响。二是内部人控制弱化了国资监管机构的资本运营效能。

（四）自身运营机制与制度体系建设薄弱

两类公司目前需要探索的不仅是肯不肯授的问题，还有会不会接的问题。部分企业采取母子公司方式实施管控，决策权多集中在集团总部，对子公司管得过多过细，权责不明、管控效率不高，造成了总部机构臃肿。同时，改组后公司内部的部门职能设计和执行以及对持股子公司的监督、管控模式等都处于摸索阶段。这进一步导致采取老办法进行授权监管，使两类公司难以摆脱行政干预，真正实现授权经营、市场化运作。

三、推进两类公司改革发展的建议

改革试点应试验和探索有效的国有资本投资运营公司的运行机制，科学厘清其与政府、与所持股企业的关系，为实现以管资本为主、转变监管职能和完善国有资本授权经营体制探索道路。

（一）进一步明确两类公司功能定位

两类公司应通过科学划分和分离“管资本”和“管经营”职能，母公司逐步由“管家”向“股东”转变，进而实现身份转换。国有资本投资公司主要通过开展产业培育、投融资和市场化资本运作等方式，不断发挥产业投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和实现转型升级，培育自主核心竞争力和创新研发能力，积极参与全球化竞争，着力提升国有资本实际控制力、影响力；国有资本运营公司应通过灵活的股权运作、高效的基金投资、多产的培育孵化、科学的价值管理、有序的进退等方式，不断盘活国有资产存量，放大国有资本功能，引导和带动社会资本互利发展，进而实现国有资本合理流动和提质增效。

（二）逐步完善管控模式和制度体系

两类公司应将战略控制型管控模式和财务控制型管控模式进行有机结合和灵活运用。要逐步完善组织架构，履职行权、选人用人、财务监督、收益管理、考核机制等制度体系。同时，为实现考核机制的科学性和合理性，对不同产业、功能等类型企业实施差异化考核，进而实现两类公司的有效运行。

（三）加快适应资本市场要求

未来两类公司根据实际发展需要，将同时持有多个上市公司股份，且成为其实际控制人。其有效运营要逐步适应资本市场，要充分考虑国内外资本市场相关政策要求，合理利用股权管理、同业竞争、市值管理、关联交易、信息披露等运作手段，并通过争取豁免、授权等多种方式对或有冲突风险加以规避。

（四）完善经营管理监督体系

为实现“授而不乱，有效制衡”的监管架构，两类公司应将外部监督和内部监督的有效结合运用。逐步建立起监督会商机制，按照事前、事中、事后事项，规范制度、加强监控、强化问责。加强统筹监督，提高监督效能；建立相互制衡的公司治理结构，进一步加强外部董事在董事会议事过程中的作用。同时，建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度。

（作者单位：1.沈阳科技学院；2.朝阳市国有资产管理中心）

责任编辑：张永辉