PPP模式下地方政府债务风险的防范与化解研究

聂颖

〔内容提要〕 针对当前地方政府所面临的财政支出刚性、债务规模持续上升、财政增收困难等问题，PPP模式在一定程度上可以缓解地方政府支出压力，盘活存量债务项目并提高公共服務供给效率。但是，PPP模式本身也蕴藏财政风险，如果操作不规范也会带来新增政府债务支出。科学测度地方财政承受能力及资金缺口，完善运行监管体系，分析PPP项目政府财政风险防范的核心要素，是科学有效利用政府与社会资本合作项目的关键所在。

〔关键词〕 PPP模式 政府债务 风险防范

随着新《预算法》的实施，地方政府拥有举借债务权利，债务规模持续增长。现有债务体系中大都存在期限错配、存量大、增量难以降低等问题，如果项目产出不能维持负债成本，借新还旧最终将导致债务陷入无解。在财政收入增速放缓而支出刚性的背景下，PPP模式可以通过提高资本产出效率，提升项目自身偿债能力。规范化的PPP模式提高公共供给效率同时也是缓释风险、平滑债务的有效工具。2015年，财政部下发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，鼓励采用PPP模式化解地方政府存量债务，同时也提出要防止新增财政收支矛盾，PPP模式与债务置换、新增债券成为“新常态”下我国地方政府基础设施建设的主要融资途径。PPP模式一直被多国采用，具体运作也因国情不同而各具特点，在我国PPP项目一定程度上存在不规范、形式变异等难题，可能诱发财政幻觉和风险隐匿，有效利用PPP模式改善公共服务供给并使政府风险在经济发展中收敛于可持续的“新常态”，是一段时期内需要不断完善的课题。

一、现有研究述评

PPP作为一种投融资模式，在我国已经落地多年，关于PPP项目操作理论实践及效率的研究成果已较为丰厚，而作为地方债务风险防范与化解机制的相关研究在国内的研究时间相对较短，更多是始于新《预算法》修正之后。随着地方政府债务风险的累积，PPP模式与地方政府债务的治理成为一个研究的新视角（贾康2014）。关于现有政府债务风险的化解，李扬、王国刚（2014）在对《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》的点评意见中，指出PPP模式有利于解决政府投融资平台债务与政府债务之间界限模糊的问题。曾晓安（2014）提出利用PPP化解地方政府债务要根据公益性原则进行合理分类，选择正确的执行路径，缪小林（2016）从效率的角度对PPP防范地方政府债务风险的机理进行分析，指出了PPP防范地方政府债务风险既包括存量债务风险也包括新增债务风险，要建立债务资金配置效率评估机制，形成政府的合理融资结构。张薇、罗黎萍（2016）从地方政府融资平台债务风险的机理和传导机制出发，提出了PPP化解债务风险的可行性和操作模式。此外，一些研究认为PPP项目意味着社会资本的引入会增加直接财政支出或隐性债务，PPP项目而引起的财政支出要从总量上给予限制。关于PPP自身的债务性风险，黄徐汇（2015）以英国的数据为基础对PPP合同资本价值与PPP债务进行线性回归，进行财政承受力的论证。吉富星（2015，2016）在地方债务管理体制框架下分析PPP项目的财政风险，提出在地方债务规模持续增长的背景下，PPP项目在缓解财政压力的同时本身存在着风险隐匿，通过PPP债务风险分析矩阵分析形成预算管理建议。基于财政收支和政府债务的视角来看，PPP模式类似政府投融资的“双刃剑”，虽然可以化解存量债务，但自身也可能产生债务性风险。

二、PPP模式蕴藏的政府性债务风险

PPP项目本身蕴藏的财政风险以及政府责任风险，包括显性的政府债务和或有负债，PPP项目虽然可以将负债化为支出责任，但投资失败、经济周期波动或私人投资成本过高等情况下的合同约定都有可能构成政府潜在风险，甚至演化为政府债务，正确的分析债务风险衍生机理，有利于对各类风险认识与把握。PPP的项目可以将政府债务转变为跨年度的财政支出，这在一定程度上可以通过延长支出的期限来调整债务期限错配，但如果项目运营效率不能提高，往往造成生命周期内运营成本上升。如果考虑单纯公共投资的缺口，PPP很容易演化成地方政府寅吃卯粮的融资工具，加大政府性支出，加剧经济风险。此外，契约不完全性、市场不确定性、风险分担不均衡以及项目本身定量评估方法的缺陷等都有可能导致项目不能按预期计划完成，对于公共服务的供给，政府具有推定的、道义上或有隐性责任，一旦项目风险发生将直接影响政府财政支出计划。同时，PPP项目也会产生道德风险和财政幻觉，PPP项目补贴、补偿以及或有责任游离于资产负债表外，各种隐性债务、担保承诺都不能单纯从财务信息中直观获得，一些国家及地区也利用这种方式来突破财政约束，滥用PPP项目对政府负债的影响，不能准确的评价政府会计信息和过度的金融操作往往诱发财政幻觉。

三、科学测度地方财政可承受水平以及PPP融资规模

PPP可以提高资本效率、合理界定政府与企业债务，较债务置换更能从根本上缩小存量债务规模，但其自身也有债务风险性。2015年4月，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求财政部门在推行PPP项目时要注重财政承受能力论证，科学测算PPP项目的各项财政支出，评估项目运行对目前及未来年度财政支出的影响。重视或有负债风险的防范，严格执行物有所值评价和财政承受能力论证，在每年公共预算支出范围内合理安排项目排序。为防止推行PPP项目加剧财政收支矛盾，政府在安排PPP项目时需要按照量入为出的原则，充分考虑政府所能承受最合理的财政支出责任，为PPP项目设置政府所能承受合理支出的“天花板”。财政承受力的测试要与宏观指标挂钩，确保总额可控。同时，可以借鉴期权理论的建模方法，以企业债务风险模型为基础，测度地方政府可偿债资金小于债务年金的概率，模拟可偿债资金的最后期值，构造可偿债资金的真实分布，测算政府可承受的债务年金，推测PPP权益融资的合理规模，提前谋划前瞻布局地方政府最优融资结构。

四、PPP项目政府财政风险防范的核心要素

由于PPP项目责任透明度弱于政府债券，因此分析风险核心更有利于风险防范。一是要以公益性、技术性原则评估PPP模式的“责任分担效率”，防范PPP项目财政责任风险。在项目遴选初期要严格把握项目的适用性，没有明确收费补偿标准的项目大都不适合采用政府与社会资本合作，而对于地方财政建设项目中准公益项目的选择要遵从公益原则进行划分，从技术上合理厘定收费以及权益、责任的比例控制，严禁违规担保与政府过度承诺，确保政府行为的规范性与公信力。二是科学评估PPP项目的“投入产出效率”，防范效率风险。政府与社会资本合作，资本属性异质性决定项目存在个人利益与公共利益相互侵蚀矛盾，管理责任划分要考虑侵蚀性原则。评估项目中政府与社会资本的能力优势，能力优势明显的一方承担较大责任与收益，确保项目效率。三是要在宏观层面上完善政策体系的精细设计，降低PPP模式的财政成本，在机制层面上构建激励与监督机制，防范利益侵蚀同时也要避免公私勾结。在技术层面上完善现有项目评估、契约设计、交易管理、资本退出的制度设计，提高供给效率。加强政府股权投资、补贴以及配套等支出的预算管理及政府财务报告制度，以项目实施效率作为对价支付依据，并严格履约，多角度防范PPP项目财政风险。

（作者单位：沈阳师范大学商学院）

责任编辑：张永辉