探讨自然资源资产离任审计的挑战与解决对策

潘雪娇

〔内容提要〕 领导干部自然资源资产离任审计作为一项创新的审计制度，在发展初期面临着审计取证难、定责难和审计资源不足的挑战，针对以上问题应从推进自然资源资产信息方面的基础建设、建立并完善责任认定体系、优化审计资源和创新审计技术与方法等方面进行解决，以促进自然资源资产离任审计工作的顺利推开。

〔关键词〕 领导干部 自然资源资产 离任审计

近年来，我国经济飞速发展，而经济增长的粗放型、资源依赖型与环境消耗型特征使自然资源、环境和生态都承受了巨大的压力，与经济高速增长相伴随的是资源流失、环境污染和生态破坏的相应增长，国家和社会公众对环境保护和生态文明建设的意识日渐强烈。实行领导干部自然资源资产离任审计成为构建生态文明制度体系的重要组成部分，而作为一项创新的审计制度，其在发展初期必然要面临很多挑战。

一、自然资源资产离任审计的相关涵义

领导干部自然资源资产离任审计目前主要是由国家审计机关针对地方党政领导干部在其任期内的资源环境责任情况所进行的审计活动。其与资源环境审计和经济责任审计存在紧密的联系，既有共性，又存在差异性。自然资源资产离任审计与经济责任审计的相同点都是对领导干部的责任进行审计，不同点是经济责任审计中的责任是实体经济的发展情况，而自然资源资产离任审计的责任则是对资源的管理和生态环境的保护责任；其与资源环境审计的相同点在于审计对象都是相关部门开发、利用和管理自然资源及保护生态环境的工作情况，不同之处在于离任审计的审计内容需要牢牢结合被审计领导干部本身的目标责任和重大决策方面，而资源环境审计则不必如此。

二、自然资源资产离任审计面临的主要挑战

（一）审计取证困难

由于自然资源管理的复杂性，往往同一种资源涉及多个管理和监督部门，而自然资源资产数据尚未形成联网的数据库，因此审计人员仍需到各个相关单位现场获取资料，基础工作量大，审计工作效率低。

目前，作为审计基础的自然资源资产负债表面临“不好编”和“不好用”的局面。“不好编”在于自然资源的量、质和价值不好定，即由于统计口径不一，同样的资源在不同管理部门之间存在数据不一致的情况；资源的质量在一定范围内发生的变化不好衡量；评定价值的方法有很多，到底应以哪一种为准并不明确。“不好用”在于自然资源资产负债表不能够形成对所有自然资源资产的覆盖，因而无法将其作为唯一的审计重点。

自然资源资产具有多样性、流动性、分布不均衡性和无规律性的客观特点，相关自然资源资产管理部门无法对资源进行全面、详尽、及时的普查和记录，极易造成底数不清的现象。另外，由于自然资源资产的管理和保护等部门的技术和资源有限，再加之某些自然资源资产的排查工作会外包给其他单位，因此，基础数据的准确性很难得到保障。另外，审计人员在进行实地取证时，也会受到地理环境和气候因素的影响而无法获得预期审计证据的情况。

（二）审计定责困难

自然资源涉及的方方面面极其复杂，对于审计过程中所发现的问题是历史遗留还是现实因素，尚未有适当的判断方法。对于跨区域和流动的自然资源，更是无法准确地判断责任方的归属问题。

实践先于理论的发展，是目前我国自然资源资产离任审计面临的主要问题之一。我国陆续颁布环保方面的法律，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等，但是却没有专门针对环境审计的法律法规，使审计人员在审计过程中，往往只能根据相关政策的规定来进行定责，主观程度较大，审计的力度和效果会受影响。此外，由于资源种类的多样性以及地区之间实际资源情况存在较大差异性，难以制定通用指标评价体系，虽然有学者开始对评价指标体系进行研究，但尚未取得较为公认的成果。

（三）审计资源不足

由于自然资源资产离任审计涉及多种资源及多个部门，工作量巨大，极易出现审计人员数量与工作量不相匹配的问题，审计工作的效率和效果难以得到保障。如今，审计人员专业背景大多为经济、财会方面，环境专业背景的审计人员数量极少，无法确保审计人员对审计事项中关于环境专业问题均形成准确的判断，从而在一定程度上会影响相关审计结果的准确性。

三、解决对策

（一）推進基础建设

在完善自然资源资产基础数据方面，由审计部门牵头，联合自然资源部门、生态环境部门和统计部门共同搭建自然资源资产数据共享平台，以为审计机关开展工作提供自然资源确权的信息、生态监管信息及自然资源资产负债信息等充分的基础数据。在协调机制方面，自然资源资产离任审计涉及部门较多，要想顺利开展审计工作，必须建立起层次高、涵盖部门广的协调机制，因此可借鉴经济责任审计中的联席会议制度，建立起由审计机关、自然资源监督、管理部门共同参与的联席会议机制，解决审计实务中相关部门不配合及沟通效率低的问题。

（二）建立和完善责任认定体系

首先，建立健全资源环境审计方面的法律法规有助于指导审计人员开展工作，为其提供判断的依据。其次，结合实际制定自然资源的评价标准。以指标化的方式评价被审计对象，是实现量化评价的重要途径。审计机关应当依据所在地区和自然资源种类禀赋特征，坚持定量评价和定性评价相结合的原则，立足于领导干部在资源环境管理和生态保护方面履职尽责情况，设计出可操作的评价指标体系。

此外，如果自然资源的产权不明晰，极易产生资源被过度利用的“公地悲剧”。与此同时，审计的边界也模糊，审计的结果很难得到保证。自然资源的产权包括所有权和使用权，因所有权属于国家，因此产权确认的重点在于使用权的有效划分，对于固态的自然资源可以根据空间进行划分，对于动态的自然资源则可以结合空间和时间进行综合考虑，产权的确认是自然资源资产离任审计必不可缺少的基础条件。

（三）优化审计资源

针对审计事务中环境审计人才极度匮乏的情况，审计机关可以采用自主或与高校联合培训审计人员的模式，定期开展环境专业知识的培训，夯实审计人员环境知识体系，或者采取积极引进环境专业人才扩充审计队伍。领导干部自然资源资产离任审计专业性较强，审计机关应充分借助第三方的力量，帮助解决审计工作中的难点问题，如聘请自然资源和环境方面的专家参与审计过程，也可与相关部门进行长期合作，需要时请其帮助解决技术方面的问题。此外，充分利用资源环境审计、财政收支审计、重大政策落实跟踪审计中与自然资源资产离任审计在审计内容上的重叠之处，并在其基础上进行直接优化，以减少重复工作，提高审计效率。

（四）创新审计技术与方法

目前，大数据、地理信息技术等新技术手段已在自然资源资产离任审计中得到广泛应用，但是由于审计人员技术条件限制，大数据技术在审计实务工作中的应用程度有限。自然资源资产信息复杂、专业性强，加强云计算等技术方法的深入应用，可以有效缓解海量数据搜集和分析所带来的压力，通过云计算可以帮助建立自然资源资产信息系统，在审计过程中迅速发现疑点、建立联网预警机制，促进自然资源资产离任审计的顺利进行。

领导干部自然资源资产离任审计是构建生态文明体系的重要组成部分，做好领导干部自然资源资产离任审计工作，有利于促进领导干部形成正确的政绩观，形成绿色经济发展的新局面。

（作者单位：南京审计大学）

责任编辑：张永辉