政府购买公共体育服务的现实困境与发展路径

成璐

摘要：本文运用文献资料研究、逻辑分析、案例分析等方法对长沙、武汉等城市政府购买公共体育服务现状进行了研究，对政府购买公共体育服务过程中存在的现实问题进行了梳理，并在分析问题，总结经验的基础上提出政府购买体育服务的发展路径，试图在理论与实证经验层面上为政府购买公共体育服务提供借鉴。

关键词：公共体育服务;政府购买服务;困境;路径

一、前言

2014年10月20日，国务院颁布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》指出，“加快政府职能转变，通过政府购买服务等多种方式，积极支持群众健身活动”。近年来，参与体育健身活动的人数快速增长，社会公众对公共体育服务的需求也不断提高，群众对体育的需求逐渐增加与当下公共体育服务供给不足的现状之间的矛盾愈演愈烈。故而当务之急是对有限的公共资源的整合，亟待转变政府职能，另辟蹊径，通过政府购买公共体育服务来改善当下公共体育服务供给不足的现状。

政府购买公共服务属于新公共管理运动的重要内容和形式。例如，在长沙市、武汉市，2009年政府就尝试给暑假期间的小学生购买游泳服务，这是新时期我国中部地区较早探索政府购买公共体育服务的实践活动。政府购买体育服务体现了新形势下我国建设服务型政府的要求，有利于满足人民群众日益增长的体育服务需求，实现政府、非营利组织和营利机构三者的共赢，并有利于公共体育服务的推进。

本文从政府购买公共体育服务的基本理论出发，运用文献资料研究、逻辑分析、案例分析等方法对长沙、武汉等城市的政府购买公共体育服务的现状与特征进行了研究，并深入分析政府在购买体育服务过程中存在的现实问题;通过梳理问题，分析问题、总结经验，提出政府购买体育服务的对策建议，试图在理论与实证经验层面为政府购买公共体育服务提供借鉴。

二、政府购买公共体育服务的范围界定

政府购买公共体育服务是指政府为服务社会公众，以财政拨款的形式向社会组织或机构支付费用，并订立契约，由政府规定公共体育服务种类和服务品质;是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的公共体育服务的供给方式。

政府选择面向社会購买公共体育服务这一举措有利于加快服务型政府的构建，降低公共服务成本，有利于提供质优且种类丰富的体育服务以满足群众逐渐增长的体育需求，提高公众对政府的满意度，提高政府公信力。

政府应以公共性与公益性为出发点，制定相应的公共体育服务购买目录，明确公共服务购买的内容、种类和性质。据我国目前情况来看，政府购买公共体育服务大概包括以下三种类型：

（一）体育公益性服务

主要包括政府组织实施的群众性体育活动、国民体质监测与指导服务、公共体育场馆设施的维护与管理、公共体育竞赛、公益性体育健身俱乐部管理、体育健身知识科普等内容。

（二）体育行业性服务

包括公共体育信息的收集与统计、体育相关行业标准的制订、项目评估、成果鉴定，以及由政府组织开展的体育职业技能培训等。

（三）体育职能性服务

包括公共体育服务的规划与实施、相关体育政策研究与推展、全民健身活动的宣传与服务推广等。

三、政府购买公共体育服务的现状与特征

（一）政府购买公共体育服务的现状概况

研究显示：长沙市政府自2009年开始，通过不同的方式购买公共体育服务。购买体育服务的内容包括：暑期少年儿童免费游泳项目、足球项目等小学生运动免费培训项目。而武汉市除了给中小学生购买暑期游泳服务外，每年还定期组织社会体育指导员培训、群众体育活动组织与指导、社会体育竞赛及活动的资助、健身路径的购买，以及体育赛事购买等。政府相关主管部门及下属各区县政府部门通过在该领域购买社会体育组织及企业所提供的体育服务，逐步形成了武汉市政府购买公共体育服务的特色与发展路径。

（二）政府购买公共体育服务的特征

1.群众的公共体育服务需求多样化

随着国内外体育赛事影响力的大幅提升，体育运动项目也得到广泛传播，群众参与体育运动的热情逐渐高涨，对公共体育服务需求也呈现出多样化的趋势。在政府的指导下，社会公众积极参加体育健身活动，较大地改善了身体质量。与此同时，人们对政府的满意度也不断提升。但在实际运作中，应充分考虑群众对体育活动需求的多样性，在拟定购买公共体育，将那些健身价值较大、群众喜欢的运动项目纳入政府购买公共体育服务的名录。

2.群众对政府购买公共体育服务需求迫切

由于我国体育公共服务主管部门存在着严重的“越位”、“缺位”、“错位”的现象，民间资本无法快速、有效地进入公共体育服务这一领域，在非政府组织与公共体育服务直接形成了一道壁垒，严重影响了非政府组织的积极性，致使公共体育服务的产品供应严重不足。在后奥运时代，我国逐渐由“体育大国”向“体育强国”发展。因过去很长一段时间在举国体制下竞技体育处于主导地位，一切体育的资源都优先支持竞技体育的发展导致在体育思维模式上有一定局限性.忽视了大众体育的发展，遏制了我国迈向体育强国的步伐。故政府对公共体育服务投入的增加，有助于修补群众体育这块短板，对我国体育事业的发展有着深远的意义。

3.资金来源单一，且分布不平衡

资金主要来自财政预算支出和福利彩票公益金。一些市级政府体育主管部门的年度预算资料显示，其年度预算资金已开始用于支持政府购买公共体育服务;而据区县级政府部门年度预算资料显示，其将政府购买公共体育服务纳入预算，且单独将条目列入部门的公共预算中。

在近些年的实践发展与探索中，一些市及区县政府购买公共体育服务的经费在整体上有显著提升，由几十万升至几百万，个别甚至达到千万的水平，但从区县政府的预算情况看，在该方面的投入资金分布存在不均匀现象，一些区县级政府投入力度较大，但也有一些区县投入到公共体育服务方面的资金不足。

4.供给主体单一，缺乏有效供给

公共体育服务供给的主体包括政府、非政府组织、企业、个人等。由于历史原因，我国体育行政部门一直都是我国公共体育服务供给的绝对主体。实践证明，在当前公共体育需求持续增长的情况下，这种由“政府包办”的单一的公共体育服务供给形式已不能满足社会公众多层次、多样化的体育需求。因此，完善政府管理职能，通过发挥非政府组织、民间社会体育团体，以及营利性机构的作用，实现路径创新，提高有效供给水平和服务质量。

5.购买方式单一，具有渐进性特征

以定向购买为主。政府购买公共服务的方式基本分为两种不同的形式：其一为定向购买，其二则为招投标。定向购买亦分为三种形式，具体为直接资助、项目与非项目三种;而招投标则是以项目形式出现。现阶段，从长沙、武汉等城市政府购买体育服务的实践来看，购买方式基本上都是以委托的形式出现，主要表现为定向购买。

政府購买是具有渐进性的。当下政府购买公共体育服务是以定向购买的方式为主，表现其招标主体的质与量都无法形成具有充分竞争性的市场，故招投标的方式无法实现。因此，政府在购买公共体育服务方式上有一个渐进的过程。

四、政府购买公共体育服务存在的主要问题

（一）相关法律制度缺失

目前，我国政府购买公共体育服务还处于尝试阶段，政府观念也没有完全转变，与之相配套的措施和制度不完善，故其在政府购买公共体育服务中缺乏有效的指导意见。同时，相关的法律法规建设相对滞后，以《体育法》为核心的法律法规体系有待完善，其他配套的相关法规也须进一步规范。当前法律制度规范的缺失，无疑制约了公共体育服务供给水平的提升。

依法治国作为我国的一项剧本治国方略，其体现在有法可依、有法必依、执法必严与违法必究。在党的十八届四中全会中，“依法治国”作为明确的主题由习近平主席提出。纵观我国与体育相关的法律法规，其中，要求政府提供公共体育服务的法律法规有：《中华人民共和国体育法》、《公共文化体育设施条例》和《全民健身条例》。

作为政府提供公共体育服务的新途径.政府购买公共体育服务必须有与之相匹配的法律规章制度。目前我国政府购买公共体育服务仍处于实验阶段，在现阶段很难有一整套完整的法律法规，以及与之相配套的措施及实施办法。因此，应尽快建立、完善与之相适应的配套措施及法律文件，以便于实现其购买公共服务的目标。当下，就政府购买公共体育服务而言，指导性意见的缺失、具体实践经验匮乏、评价机制的不完善是当前我们ATR待解决的问题。

（二）竞争机制有待完善

目前，政府购买公共体育服务的购买方式大多数是非竞争性购买。非竞争性购买是指购买主体之间主要通过“定向委托”的方式，向体制内和社会体育馆完成购买行为，而不是通过市场化程度比较高的招投标方式。由于缺少竞争机制，体育服务生产者往往因为动力不足，降低服务供给质量，会导致下列问题的出现：

其一，无法保证公共体育服务质量;其二，部分场馆缺乏面向群众提供体育服务的机会;其三，部分城市及区县政府相关主管部门未成立专门的招投标机构，无法给政府购买公共体育服务提供服务;其四，政府对于公共体育场馆、场地的筛选缺乏应有的力度，群众无法从各种传媒的途径获得相关的信息。

（三）监督与考核机制有待加强

我国尚未针对体育财政支出建立一套能够凸显预算约束权威性的较为完备的监督体系，目前的监督体系仍较为滞后，一方面表现为重视事后监督，过程中的监督与事前预防性监督都较薄弱;另一方面则是缺乏审计部门及地方人大代表的有效监督，故而在体育预算部门拟定预算方案、甄选其内容时受到地方人大代表的监督略显粗糙。

此外，在审计方面亦有些许问题，表现为审计时间过短，造成地方人大代表在体育财政预算的监督方面存在一定的疏漏。地方审计部门将重点定在体育财政支出资金的事后审计，并未将其绩效审计列为重点，表现为仍停留在传统的审计领域，且在内容上过于单一。财政部门、审计部门的监督在内容上也体现为划分不均，重复频现，专业性不足且效率不高等问题。因此，政府对公共体育服务的监督机制仍有待完善，绩效考核指标需进一步量化，监督的时效性需要作进一步的调整。

五、政府购买公共体育服务的发展路径

（一）加强制度建设，完善服务购买的法律规范

政府应当建立健全购买公共服务的各项制度，对购买服务的计划，购买程序予以明确规定。通过制度的设立引导、规范政府购买体育服务的程序。如认真编报预算、精心组织采购，加强合同管理，以及项目监管与绩效评估。

制定相关的法律法规与文件，为政府购买公共体育服务的合法性提供强有力的保障，并就其制定购买内容的合理性与购买程序的科学性进行规范指导。在现有的法律条文的基础上，完善政府购买公共体育服务的相关法律条文，为体育非营利组织的独立性提供保障。确保体育非营利组织在法律上与政府保持平等的关系，避免在政府业务指导的干预下削弱选择的自主权。突出在政府购买公共服务中体育非营利组织的竞争性，营造一个公平公正的竞争环境，为体育非营利组织的发展提供良好的环境.在竞争中不断发展与优化.为政府购买公共体育服务的质量提供保障。

（二）加强对政府购买公共体育服务的监管

加强政府购买公共服务的制度建设，逐步完善其购买行为，使其更具规范化。利用媒体等多种途径进行推广宣传，并引导正确的舆论，一切立足于对群众的关切，尽可能充分地调动社会力量，提高其参与的积极性，为推广宣传营造优质的舆论环境。

加强对政府购买体育服务的监督管理。各部门加强对财务管理方面规范，确保资金利用的安全性与合理性，避免挪用与滞留。此外，政府应完善内部管理机制，并将相关购买公共体育服务的信息在官方平台公开，主动接受群众的监督。

加强政府购买公共体育服务的监管并逐步完善其考核评价机制，合理划分公共体育服务的指标，将覆盖率、组织与服务指导等因素列入其中，明确考核范围，同时明确其供给主体、计划内容与监管形式与流程等因素。

在考核中應注重各类体育组织、团体等积极性的最大幅度激励，以此为出发点来建立相应的审计机制。逐渐扭转过去长期将竞技体育、经济发展作为核心指标的模式，将公共体育服务的权重提高并在政绩考核中将公共体育服务的质与量作为指标归人其中，更有效地供给公共体育服务，以确保体育事业向更好的方向发展。

（三）建立科学合理的绩效评估机制

政府在与提供体育服务社会组织合作时应在合同或协议中明确其提供的具体服务内容，并就服务需达到的效果及持续时间等有一个定量的描述，最后要严格按照拟定的考核标准来对服务进行评估。

建立相信的等级评估制度，由购买人、受益人及第三方专业评审人员来对购买的公共体育服务项目进行评审，科学地建立评价比重，就服务质量、完成的情况等多方面进行评价，赋予不同的等级分，最后核算出相应的等级。

评价等级从五星到一星不等，对评定等级为五星、四星的合作方可以继续合作并考虑加大合作的力度;对评定等级为三星的合作方要督促其就不足之处进行改善，可以继续保持合作;对评定等级为两星、一星的合作方，要督促其严格整改，视其整改结果考虑是否继续合作，情况恶劣的要追究其相关责任并取消一切合作。

（四）加大政府购买公共体育服务的财政支持力度

加大政府投入力度。调整财政支出结构，增加政府购买体育服务的财政支出。同时，建立起市、区（县）级政府合作的资金筹]散莫式，做好政府预算，保证政府购买公共服务资金的专款专用。

争取税费优惠政策。政府应该主动地协调税务部门，出台相关税务法规，对定点体育场馆在免费提供公共体育服务期间减征或免征营业税，使服务期间的水、电等能源费用低于商业价格的收取。另外，也可以采取税收补贴的方式，充分调动体育场馆参与游泳服务供给的积极性。

政府牵头建立公共体育服务的发展基金，调动社会力量的积极性，吸引部分资金涌人公共体育服务中，减少政府的压力，确保公共体育服务的持续稳定的发展。

（五）提升体育非营利组织的综合能力

当下我国体育非营利组织的发展较为薄弱，因制度、资金、认知与理论观念等方面的匮乏，特别是资金的严重不足，导致其发展滞后。但这无法阻挡其成为我国体育事业发展的重要部分，在满足群众体育健身娱乐等方面有着极重要的作用。

在我国，政府提高体育非营利组织的综合能力，一个重要的措施就是提供必要的资金支持，主要通过财政转移支付的手段实现，具体包括：（1）制定相关制度，形成资金长期投入机制;（2）设立专项资金，以满足体育非营利组织的特别需求;（3）以地力政府财政能力的强弱为依据，设定不同比例的配套资金;（4）运用多种手段对体育非营利组织进行扶植、管理和培训。

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