“被动型增长”政府购买服务第三方评估组织的生成逻辑

徐选国　高丽

近年来，在深化社会体制改革和创新社会治理的强势推动下，政府购买社会服务在全国各地如火如荼、方兴未艾，社会组织也呈现出迅猛发展的趋势。与此同时，第三方评估作为政府购买服务的一项重要实践机制应运而生。自2007年以来，中央和地方先后出台了多项与第三方评估密切相关的指导意见，全面阐明了第三方评估作为社会治理创新的协同力量和社会监督的重要平台，既要进一步加快推进政社分工与合作，实现良性政社关系格局的构建，也要切实发挥其对提高公共政策绩效所具有的把脉会诊和以评促建作用。

然而，根据笔者近几年在第三方评估领域所长期参与的相关实务研究与实践探索发现，第三方评估在具体实践中存在着多重风险困境，既包括外部环境、内部治理，也包括业务发展、专业能力方面的问题。当前政府购买社会服务第三方评估实践面临着结构性、合法性、有效性以及道义性等风险，很大程度上限制了其既有功能的彰显与发挥。与此同时，更值得注意的是，面对全面性政策驱动、强制性制度实践以及紧迫性行业诉求，第三方评估机构随之逐渐浮出水面。以s市为例，近几年来，第三方评估机构数量不断增加，组织类型甚是多样，既有专业的第三方评估组织、研究中心，也有会计师事务所、咨询类公司，还有协会类枢纽型组织、培训机构、教育性机构，评估专业性更是参差不齐。从其整体发展态势来看，日渐呈现出一种“被动型增长”的趋向。

所谓“被动”，乃是相对主动而言，指受外力推动而动或受他人的影响或牵制而发生行动”。那么，结合当前第三方评估整体发展态势来看，笔者认为，评估机构的“被动型增长”主要包括两方面意涵：一是，第三方评估机构是在相关政府部门的催促和政府购买服务的评估需求的双重驱使下建立起来的，面对政策文件的明确规定，各级政府所购买的各类服务项目均需进行第三方评估的审定，评估机构由此而生。基于此，评估机构成立的动因更多偏向于完成对服务项目的审查工作，协助政府对社会组织及其所承接的服务项目進行监管，某种程度上逐步沦为政府治理与监管的技术性工具。

二是，第三方评估机构的内在增长发展也具有被动型特征，当政府购买服务项目的评估需求增加时，第三方评估机构能够借机承接更多的项目评估工作，则评估机构整体发展表现出扩张性态势；反正，需求减少，抑或同行竞争增加，则评估机构很容易出现收缩性、后退性发展态势。质言之，在当前的社会转型与体制改革下，第三方评估对于推动政府职能转移、增强社会增长能力、促进政社分工与合作治理机制方面具有重要作用，这为当前第三方评估机构的发展营造了良好的增长型发展态势，但是这种增长乃是在政府期待和项目评估需求的双重诉求下生成的，较弱的自主性、过度的依赖性、结果应用的不确定性等，使得第三方评估机构的发展呈现出一种“被动型”增长趋向。

在笔者看来，这种“被动型增长”的第三方评估组织具有以下方面的特征：

（一）发展环境：“强制性要求”与“技术性工具”

当前，面对加快政府转移职能、构建服务型政府以及推动国家治理体系与治理能力现代化的需求，无论国家还是各级地方政府，均出台了一系列关于推进第三方评估机制发展的指导意见，甚至还颁布了地方性评估体系，如上海市财政局、民政局、社会团体管理局联合下发的《上海市政府购买社会组织服务项目绩效评价管理办法（试行）》，明确指出要建立和完善政府购买公共服务的管理体制，促进提升政府购买社会组织服务项目的绩效。由此，在国家和地方的强制性要求下，各级购买主体普遍开始引入第三方评估机构对其购买的服务项目开展相应的总结性评估或过程性评估，以符合购买服务的硬性要求。因此，第三方评估机构是源于购买主体的强制性需求而被动发展，在评估实践过程中，往往成为政府对社会服务项目进行监管、考核的工具，使得评估沦为“指标性检查”，进而难以发挥其预定的政策期待。

（二）生命周期：“生存性指向”与“碎片化发展”从组织的生命周期来看，被动型增长下的第三方评估机构整体发展时限较短，多数尚处于起步阶段，无论在组织架构、内部管理还是专业评估能力等均存在诸多缺陷，仍有较大的提升空间。具体来讲，一方面，第三方评估机构整体呈现一种生存性指向的发展路径，即通过承接政府购买服务评估项目满足自我生存的需求，这点与初期发展阶段的其他社会组织相类似；随着承接量的增加，机构往往呈现人员的直线式增长，但总体评估服务质量尚待进一步考究。另一方面，被动型增长下的评估机构还存在一种“碎片化”的发展模式，即在承接政府购买服务评估项目过程中，往往遵循“一揽子”原则，凡是政府所购买的评估项目，无论何种类型均揽入囊中，并以购买方需求为本开展同质化评估工作，最终难以实现评估专业性与品牌化建设，更无从发挥以评促建、以评促改的目标。

（三）业务模式：“传统性评估”与“被动式等待”基于“被动型增长”的既有特征，笔者发现，从业务模式来看，多数第三方评估机构主要是以开展传统性服务评估为立足点，如对政府购买服务项目的一次性总结式评估、过程性评估、全程跟踪式评估等。同时，评估内容较多停留在服务指标的完成情况、服务满意情况、资金使用情况、项目实施与管理等，缺乏对项目运作及组织能力的专业性指导与支持，预期评估影响无从谈起。此外，第三方评估机构还缺乏主动式的项目拓展，更多的是“被动式”等待政府购买服务评估项目的招标或委托。由此，单一的传统式评估类型、被动式的业务发展形式，既难以有效发挥第三方评估的既有功能效用，也很可能使得第三方评估组织出现一种“内卷化”发展趋势。

总之，面对加快政府职能转移、构建服务型政府、推动国家治理体系与治理能力现代化的现实诉求，第三方评估作为社会治理创新的重要助推力量，在良好发展契机下应运而生之余，更需要加强对第三方评估机制发挥的有效性的深度考量，对现有的“被动型增长”趋向加以反思，如何在加快构建第三方评估体系、提升政府购买服务绩效的同时，推动第三方评估机构的主动式、多元化、专业性发展，切实发挥其所肩负的政策期待与专业使命，应成为当下学术界和实务界开展第三方评估研究的重要议题。