慈善项目评估中的几个问题

杨峥威

近年来，随着政府向社会力量购买服务的不断推进、慈善组织的不断发展壮大，政府、捐赠人等对慈善组织项目管理的要求越来越高，慈善公益界和社会公众对慈善组织公信力的期待也越来越高。2016年颁布实施的《中华人民共和国慈善法》明确要求民政部门建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果，这使得对慈善组织及慈善项目进行评估不但是社会公众的知情需要，更是依法办事的法治要求。目前的慈善项目评估工作，主要包括慈善机构进行的自评估、慈善机构委托第三方机构进行的内部评估、服务购买方委托第三方机构进行的项目评估三类。总体上看，慈善机构对项目评估重要性、必要性的认识较为重视，评估也在一定程度上起到了以评促改、以评促管的作用，对于提高项目资金使用效率和项目社会效益都有积极作用，但笔者也发现慈善项目评估依然存在一些需要改进的问题，在一定程度上影响了评估的科学性和权威性。

一、慈善项目评估存在“各管一段”的现象

立项有评审、中期有检查监督，结项有评估总结，这几乎已经是慈善项目运作的“规定动作”，有助于从机制上确保慈善项目立项科学、执行规范、收效良好。但在实际项目执行中，往往存在着执行团队、评估团队“各管一段”的现象，影响了项目执行的效果，也影响了项目评估的科学性。

执行团队方面，一些慈善项目执行团队由于人员流动性较高、全职员工不足等问题，事实上存在着不少项目申请人不是项目执行人、项目执行人不是结项报告人的情况。申请项目的人员可能并不具体执行项目，项目书写的天花乱坠但对项目的可操作性可能考量不够；执行项目的人员由于不了解项目前期论证、申请过程，执行中难免出现困难、有时尝试变通，甚至自行变动和调整项目内容；项目结项报告人中途接手，过程不够了解、档案资料不够齐全，有时候会导致一些项目资料存在遗漏、变更事项说不清、整体成效道不明等问题。这种情况的存在既影响了慈善项目的绩效评价结果，也影响了慈善组织的公信力。

评估团队方面，立项评审、中期检查、结项评估常常由不同的团队负责，结项评估人员往往不太了解前期立项和中期检查情况，短暂的评估会议只能蜻蜓点水听取汇报、查阅部分材料、简单提问，难以就项目实际执行情况进行深入细致的了解和评估。有时甚至会出现中期检查否定立项评审意见、结项评估否定项目立项必要性的情况，影响了评估的科学性和权威性，也给项目执行团队造成不小的困扰。

二、慈善项目评估指标存在“软”“硬”之别

在项目评估中，有一些是根据“项目支出绩效评价共性指标体系框架”及“非营利组织会计准则”等设置的评价指标，如资金到位率、到位及时率、管理制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性、质量达标率等，在不同的项目评估中这些“硬指标”相对比较类似或统一，因此在项目评估这几项指标就显得比较明确，在评估指标体系中显得比较“硬”。但与项目目标挂钩的绩效产出类指标就相对不那么统一和明确，显得比较“软”，如评估一项困境儿童救助项目，可能其中有服务人次、小时数、服务对象改善情况、服务对象满意度等指标；而评估一项慈善公益文化传播项目，绩效产出可能要考虑服务对象人数、服务覆盖群体、传播效果等内容。这些指标的设置与项目计划、项目目标密切相关，在评估中可以结合项目申报书或者实施方案一一对应进行评估，考量目标完成情况，但有些项目的产出绩效指标并不明确、或者量化考核有一定难度，一些项目执行团队也容易在这方面含糊其辞，评估团队需要靠“听汇报”“看材料”甚至“凭感觉”进行评估，难免存在一些不周之处，这部分的评估就显得力道“软”。

实际上，慈善项目涉及到社会生活的方方面面，不同领域、不同性质的慈善项目，其绩效目标千差万别，也确实需要具体问题具体分析，在项目立项时就要结合实际设置科学的、合理的绩效考核指标，考虑在中期检查和结项评估阶段如何测评项目的各类绩效、效益指标。尤其对一些特殊的、不易量化考评的项目，更要在立项阶段、评估前期仔细研究论证这部分的评估指标。例如，宣传教育类项目要如何设置绩效产出指标来评估该项目的社会效益、如何考量宣传教育的效果和社会影响力，这是慈善项目评估中的一个常见问题。

三、慈善项目评估中存在一定的重财务、轻业务现象

重财务、轻业务也是慈善项目评估中的常见问题，即在评估中较多关注资金到位是否及时、财务制度执行是否严格、资金使用是否严格执行预算、票据是否合规等财务相关事项，而对项目运作情况、服务开展情况、服务成效等事项关注略显不足。这样在一定程度上造成了财务指標是刚性原则、底线不能破，业务指标不重要、可以打商量的印象，影响了慈善项目执行团队、慈善组织对项目本身运作的科学性、专业性的关注，不利于慈善项目的创新，也不利于慈善组织的可持续发展。出现这种问题，笔者认为主要有两个方面的原因。

一是财务指标相对比较明确、容易量化考评，而项目运作过程、项目效益等“软指标”则不那么明确，而且慈善项目和慈善组织的财务问题是大家普遍比较关心的问题，所以在评估中对财务问题的关注比较多，在有限的评估时间内，对业务的关注就相对较少了。

二是项目评估团队的构成影响了对项目内容和过程的关注。笔者近年来参与和了解的一些慈善项目评估中，评估团队往往由管理专家、财务专家、业务专家构成，分别侧重不同的评估内容，管理专家关注项目和慈善组织的管理制度执行、项目运作整体情况，财务专家关注资金到位、财务制度执行、项目支出合规性、票据合理性等问题，业务专家关注项目的具体运作过程、服务的专业性、项目社会效益等问题。这种分工合作在实际执行中可能带来管理专家和财务专家话语权偏重、过多关注财务评价的问题，尤其是第三方评估机构搭建的评估团队，管理和财务专家团队相对稳定，业务专家随着项目领域的不同经常轮换，尤其是在管理专家担任评估团队负责人的情况下，管理和财务专家的话语权常常超过了业务专家的话语权，在评估中出现重财务轻业务的情况也就不足为奇了。

上述三个问题，归纳起来主要是项目过程中三个阶段评估的协调问题、评估指标中对共性与个性的兼顾问题、实际评估中对财务健康与项目成效的综合考量问题，这是慈善项目评估发展过程中的问题，是目前我国慈善项目评估、慈善组织评估体制机制还不够完善的具体表现，需要在评估实践中不断探索和完善。只有公益慈善领域改革的不断推进、相关法律法规的不断健全，项目购买方、承接方、服务对象等对项目评估重要性的认识进一步提升，慈善项目评估的体制机制继续得到健全和规范，这些问题才能在实践中逐步得到解决，从而更好地发挥慈善项目评估的积极作用，更好地促进慈善项目的规范化管理、科学化运作，更好地取得服务效果造福社会大众。