完善社区治理体制，建设共享幸福家园

陈琪　李泽星　陈社英　徐文政

摘要：社区是社会治理的基础平台，已日益成为各种利益的交汇点、各类组织的落脚点以及各种矛盾的聚集点。为了在实践中探索成功的社区治理模式，南京市建邺区积极推动社区治理创新研究与实践，采取多种举措完善社区治理，协调多种力量参与社区建设，以期实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。本文分析了建邺在社区治理过程中面临的新问题，总结相关经验并提炼“建邺模式”的特色，最后从理论与实践方面探讨了改进建议。

关键词：社区治理；建邺模式；共建共治共享

中共中央、国务院2017年关于加强和完善城乡社区治理的意见指出，“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”加强和完善城乡社区治理，有利于全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平，有利于促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。中共十八届三中全会首次正式使用“社会治理”的概念，提出要改进社会治理方式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

十九大报告进一步提出要“打造共建、共治、共享的社会治理格局”，这是对过去5年我国社会治理实践探索的总结，也是对未来社会治理的发展和创新提出的新目标和新要求，标志着党和政府社会建设理念进一步走向现代化，也为如何创建新的社会治理体制指明了方向。

加强和完善我国社区治理体系，既是我国现代社会治理实践的迫切需要，也是学术研究的重大任务1。为此，清华大学社会科学学院李强教授于2014年重新开启历史上著名（溯源于1928年）的北京清河实验。两年之后，应南京市建邺区邀请，陈琪和陈社英教授率队开始对该区社会治理创新进行实地考察和深入调研，形成“北有清河、南有建邺”的新时期社区治理研究格局。建邺社区治理创新研究的持续进行，对于考察中国社会基层治理的变迁，探索中国特色的社会治理模式，具有重要的政策和学术超越时空的意义。

一、建邺社区治理面临的新问题

建邺区是江苏省南京市的主城区之一，是南京河西新城的主体，也是2014年第二届青年奥林匹克运动会主场馆所在地。辖区面积80.83平方公里，设有6个街道办事处、58个社区，无村建制。近年来，随着建邺区经济与社会转型的深入，社区管理和社区服务出现了许多新情况、新问题。

1.社区类型较为多样

作为处于城市化快速发展进程中的现代化新城区，建邺区人口总量不断增加，人口构成趋向复杂，新入住的中高收入人群与基数较大的低收入人群与原城市居民和外来人口并存，既有老旧小区，又有新建的中高档小区，社区类型呈现多样化的特点（见表1）。

2.居民需求更为多元

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新的历史方位，需要坚持和贯彻以人民为中心的发展思想，更好地应对社会主要矛盾的变化。在这一新形势下，居民对美好生活的需求更为迫切，期待共享社会发展成果，追求既充分叉平衡的发展。建邺区的总体经济增长较快，居民收入水平增幅明显，2016年建邺常住居民人均可支配收入为60534.85元。建邺居民不再满足于物质消费的数量，也希望满足在生命健康、居家养老以及社区服务等各方面的美好生活需要，以往“自上而下”总结居民诉求的机制受到很大挑战。

3.老年人口占比较高

我国人口结构老龄化进程发展迅速，截止到2016年底60岁人口超过2.3亿，占总人口的16.7%。作为东部经济发达的省会城市，2016年末南京市60周岁及以上老年人口占比21.25%（2015年末为20.65%，均超过20%），其中具有新城特点的建邺区占比为19.75%。

在建邺区调研过程中走访的多个社区，例如洲岛家园、中城、沿河等，也存在老龄人口占比较高的问题。老龄人口占比较高这一现象，不仅出现在老旧小区（例如沿河社区、莲花北社区），也出现在部分中高档小区（例如奥体社区、中城社区），比重一般都超过20%。人口老龄化是一种客观的人口学现象，既是各国所面对的“婴儿潮”一代进入老年的普遍现象，又是中国实行计划生育和独生子女子女政策的特殊结果，是未来几十年所必须应对的严峻考验。因此，正确认识并积极应对人口老龄化，是社区治理创新面临的重要问题之一。

4.区域内部发展不平衡

建邺区在经历了多年的跨越式发展后，城市空间不断拓展，北部地区由于靠近南京老城区，房屋建造时间多为本世纪初期，人均居住面积较低，房屋使用年限较长，房租水平也较低。2002年以来，建邺南部地区在新城建設方面取得了显著成就，高起点规划之下，区域内既有运动中心，也有江苏省内最大的博览中心，形成了大项目、大空间、大尺度、高水平的现代化新城格局，大量的商品住宅在此基础上建立起来，人均居住面积较大，居住人群收入水平高，社区各项基础设施也较为齐全。建邺南部与北部社区发展水平差异较大，寻找方案使得南部发展红利能够“反哺”北部，从而更好地推进南北部的协调发展，也是社会治理研究的重要关注点。

如何更好的应对上述问题，需要研究探索能够“自下而上”真实反映居民诉求的有效途径，这样才能抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题，将各种需求和问题反映出来，精准地为居民提供公共服务。

二、建邺社区治理创新的主要举措

1.街道职能重新定位

2009年以来，建邺在南京市率先实行社区管理体制改革，提出“经济发展在园区、宜居幸福在社区”的理念。街道与园区“分治”，园区则承担起促进经济发展的职能，街道则主要发挥服务民生的作用，两者相辅相成。

在建邺城市管理中，街道拥有相应的执法权限、执法力量，使得综合执法工作重心下移充分发挥统筹职能和保障作用。赋予街道组织动员居民和辖区单位参与城市管理的职责，实行街道与辖区单位、物业服务企业的联席会议制度，建立了常态化的城市管理机制，更好地为社区居民提供公共服务。

2.居民诉求精准反馈

当前我国社会主要矛盾已经出现变化，居民对美好生活的向往反映在对公共服务的新要求上面。传统社区治理利用居委会平台一对一的交流并为居民提供公共服务，现代社会则可以通过互联网平台迅速的反馈居民需求。创新社区治理，应该以科技创新为驱动，切实增强社区治理的智能化。

建邺区利用“五微共享社区”平台开展社区治理实践，打破社区、城区界限，促进社区治理与现代科技手段的深度融合，为社区治理插上智能化的翅膀。建邺区委研究室主任徐文政对“五微共享社区”的总结为：依托“线上+线下”互动模式，以微平台、微行动、微心愿、微实事、微星光等“五微”为框架，实现了党员网上报到、服务网上认领、积分在线排名、考核及时反饋等主要功能。“五微共享社区”可通过微实事公布为民办事项目，方便居民的同时，也进一步提升居民获得感和满意度，让社区的服务更加有效率，而且也便于政府部门了解居民心愿和诉求。

建邺利用“五微共享社区”平台，运用智能化手段，开展从无到有的数据挖掘、从点到面的研判分析，打破社区、城区界限，促进条块深度融合，让社区治理更精确、更有效。互联网信息技术在完善社区治理方面发挥了独到的作用，基于社区治理的数据搜集不仅成为防微杜渐的手段，也汇聚成化解社会舆情和破解治理难题的革命性力量，用道德的手段、法律的手段、行政的手段都解决不了的问题，在互联网时代都可以通过技术的手段解决。建邺坚持用未来的眼光、创新的思维，进一步找准科技手段服务社区治理的切入点。

3.宜居宜业平衡推进

建邺的社区治理创新还体现在实现“宜居”与“宜业”平衡推进方面。

“宜居”是“宜业”的基础和前提，宜居的生产生活环境，不仅包括便捷的交通、优质的教育、良好的医疗及便利的生活设施，还涵盖了和谐有序的社会环境、先进的文化氛围等方面。建邺积极推进社区周边生活服务步行服务圈层建设，方便了居民生活。

“宜业”是“宜居”的保证，指在宜居的基础上，创业与就业选择更为多样，群众在工作当中实现人生价值。区域内良好的就业环境以及众多的就业机会，不仅有利于促进经济良性发展，更有利于改善和服务民生，既可以提高百姓的幸福指数，也有利于城市长期繁荣发展。建邺做好基层政务公开标准化规范化全国试点工作的同时，着手打造“两落地、一融合”国有科创投资平台、建邺人才服务大厦等，促进宜居宜业协调发展。

4.民众参与共享幸福

“共建、共治、共享”是十九大对社会治理工作的新要求。“共建”即共同参与社会建设，鼓励社会各界和广大人民的有序参与。“共治”即共同参与社会治理，政府要为人民群众参与治理创造条件，“共享”即共同享有治理成果。建邺区经济发展突飞猛进，发展成果应该很好地惠及每个家庭以及每个人，保证人民享有社会进步带来的红利。建邺社区治理创新鼓励和引导居民积极参与社区公益活动和社区服务管理，让居民感受到自己是社区的一员，增进社区居民之间的沟通、信任和感情，形成守望相助、邻里和谐的氛围。

四、建邺社区治理创新进一步改进建议

1.政府主导综合治理

社会治理模式可以概括为三大类型：政府主导模式、专家参与模式和社会自治模式。

政府主导模式中，政府负责制定相关社会治理规制、政策和标准体系，制定与实施社会建设总体规划和专项规划，提供社会治理基础设施和公共产品服务等，很多社区也需要政府主导，推动社区建设与社区改造。

专家参与治理模式，通过学术研究与社会治理、社会发展相结合，在街道或者社区开展社会科学实验，探索政府、学者和社区协商合作的模式。专家参与模式的优势体现在，专家学者对中国社会发展的过去、未来和现在有一个整体的把握，对社会的可持续发展有自己的判断，可以规避社区治理中容易忽视的问题。北京开展的清河实验2，以及南京建邺研究，就是由高校的专家学者联合政府有关部门开展社区治理研究。

社会组织自治模式，指的是社区公益组织、社区俱乐部等通过互助会活动，来实现社区居民广泛的社区参与、社区信任和社区认同。该模式适合在中高档小区开展，社区居民可以通过募捐等形式筹集资金举办社区活动。

综上所述，在实际的社区治理模式中，建邺区可采取政府主导下的综合治理模式，借鉴专家参与、社会自治模式的优势，多种治理主体和治理机制共同发挥作用。学者专家可以参与治理决策过程，社会组织密切配合，共同参与政策改进，最终通过政府主导方式推进综合治理。

2.全方位打造幸福社区

社区治理是社会治理的基层环节，也是政府治理的基层环节。当前社区工作任务繁重，是解决居民诉求的第一阵线，应该重视发挥社区在治理创新中的作用，使社区更具活力。

根据李强教授的研究，“幸福社区是规划合理、配套齐全、环境宜人、管理有序、服务完善、具有独特文化、社区参与性高、居民生活满意度高、归属感强的社区。幸福社区应是公平、有效且可持续发展的社区。”3幸福社区代表的是最广大社区群众的利益，要更多地让老百姓参与进来，因此需要社区居民参与共建，实现人人参与、人人尽力、人人共享。幸福社区建设在某种程度上来说可以依托社会组织参与社区治理，完善社区规划提高社区认同，更好地提供社区服务。

（1）培育社会组织

建邺区应以培育和发展社区社会组织为抓手，组织开展“社区睦邻日”“共享社区节”等社区文体活动，通过充分发挥各类社会组织在社区建设中的重要作用，逐步探索社会组织服务社区、参与社区建设的新路。例如，异地务工人员和社区特殊群体可以通过相应社会组织为他们提供帮助，解决生活中的实际困难，促进他们融入社区，共同建设社区家园。可以根据实际情况，组织社工队伍培训，每个社区配备常驻或者流动社会建设专家、心理学专家，可以公益性质，也可以由财政资金聘请，更好的解决社区居民服务需求。

（2）重视社区规划

回顾社区规划在全球的发展历程，其核心议题普遍经历了从“物质性”向“公共性”、“社会性”的转变，并从政府主导、关注物质环境建设，转向强调社会多元自治的社区总体营造。社区是联结个人、家庭与城市社会的重要平台，社区规划实践亦强调对公共性的聚焦，从社区建设到社区营造，关键在于培育人的公共性、社会性。

根据各地社区规划的案例，基于国内先进社区形成的社区发展提案，大多都以公共空间改善为核心内容。对于社区里面的富人来讲，公共空间对他们的影响较小，精英聚会场所并不是开阔的场外活动空间，而对于收入较低人群来讲，公共场外活动空间较为重要，而且有利于培育公民精神。探索“邻里融合”4的国际化交流互动，进一步提升社区凝聚力、认同感和融合度。着力打造几个具有建邺特色、国际视野、自由开放、美丽和谐的国际化和现代化社区中心，构建具有创新活力的国际化社区形态，为建邺现代化社区服务体系建设提供有力支撑。

（3）完善社区服务功能

进一步加强社区管理，统筹使用社区现有的各类资源，避免公共资源浪费和重复建设。建议依托商场、超市、便利店等设施叠加街道的政务服务功能，实现集中服务配套，让老百姓能共享快捷完备的公共服务。所以应该强调普惠性的社区服务覆盖，在推动社区公共服务均等化的基础上，逐步在社区服务供给上实现精准化指向和精细化内容，增强居民参与意识，满足居民对美好生活的需要，进一步提升建邺区现代化国际性水平和综合竞争力。

3.利用园区优势，布局产业圈层

建邺区南北部发展之间、不同收入群体之间存在一定差距，只有既充分又平衡的发展才是建邺区人民需要的健康发展。建邺的未来应该是造福于人民的发展，建邺的崛起应该是人民的共同富裕。构建“1公里宜居幸福圈、3公里宜业生态圈、5公里资源共享圈”，可以推动宜居宜业协调发展，让社会建设更有温度。产业圈层布局可以实现产业集聚的规模经济和发挥比较优势。为了促进经济增长和提高经济效率，采取有效的政策推动产业圈层布局应成为一个基本策略。

建邺政府应该致力于营造稳定的经济环境，选择本区域内的主导产业，促进产业集聚和区域产业价值链的完善。以区域内主导产业为主，建立竞争优势，明确产业定位和专业化分工，整合区域内资源，形成区域圈层经济的相对优势。

（1）北部地区：打造“养老产业”圈层，设立共享幸福圈示范区

调研过程中发现，建邺区各街道的老龄化问题较为突出，很多社区60岁及以上长者占比超过20%，部分社区超过30%。因此，各街道应该整合辖区内资源，推行各种社区照顾与服务计划，从多方面对老年人进行协助管理既可以改善弱老长者的晚年生活质量，又可以减轻年轻人养老负担。

（2）中部地区：打造“文体会展”圈层

近年来建邺在文化体育产业、高端会展会议等领域取得了重要的突破，会展中心、江苏大剧院、青奥中心等一系类高端会议场所等投入使用，这些都为建邺打造“文体会展”圈层提供了有利机遇。

建邺区可以围绕奥体中心、青奥公园，布局体育产业，推动体育与文化、旅游、养老、健康等行业融合。江苏大剧院是江苏省最大的文化综合体，建邺区应充分利用江苏大剧院集聚文化产业项目，吸引热爱文化产业的创业者、大学生入驻，并依托功能园区的众创空间，鼓励文化创意产业的发展，以增加就业，活跃区域经济。南京国际展览中心周边环境优越，交通便捷，配套设施齐全，具备承办国际博览会、全国性质洽谈会的能力。建邺区可以借助各类中心平台，努力争取将建邺作为江苏发展大会的永久会场，积极承办大型国际研讨会、交流会、演讲会，促进金融商贸企业来建邺参展，扩大建邺知名度。

（3）南部地区：打造“总部研发”圈层

企业总部承担战略管理、投资运营和研发设计等诸多功能，能够汇聚各类优质资源，在区域经济中扮演着重要角色。在产业链条层面，伴随企业总部一起设立的还有企业的“研发中心”，产品研发位于产业价值链的高端，往往是人才集聚和创新突破的关键处。随着建邺逐渐发展为南京的城市中心，打造一个具有国际竞争力的“总部研发”圈层迫在眉睫。建邺南部地区可以将“总部研发”圈层作为重点发展方向，充分利用总部企业的溢出效应，鼓励总部企业在建邺设立“研发中心”，并对相关研发成果进行奖，力争使建邺成为世界500强企业、央企区域中心以及其它知名企业入驻南京的首选地。

四、小结

综合以上论述，建邺的社区治理创新是以共建共治共享为原则，以园区、社区为中心，通过政府主导综合治理的模式，着力打造宜居宜业的现代化国际性城市新城区。本研究是建邺社区治理实践中的阶段性创新性探索，总结社区治理的新模式，具有推广价值。围绕社区治理出现的新问题，建邺模式的特点还应该紧密结合社会发展的新形势，坚持问题导向，坚持更高站位，在更高起点上加快建设宜居宜业的城市中心。

社区治理创新是一个长期的系统工程，建邺有望站在全局的角度，以发展的眼光和思维进行规划和实验，切实做更多符合群众意愿、满足群眾要求、维护群众利益的事情，只有这样才能得到群众更高认可，让百姓安居乐业，共享社会发展成果，推动建邺区走在创新国家社会治理模式和治理能力的最前列。