我国基本公共服务供给中的中央与地方事权关系探析

◎党秀云 （中央民族大学管理学院，北京100081）

◎彭晓

“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”［1］，推动基本公共服务供给侧结构性改革，提升基本公共服务供给的质量、效率与水平，实现基本公共服务均等化，是我国基本公共服务供给中中央与地方事权关系改革与发展的核心目标与行为取向。党的十九大宣告中国特色社会主义新时代的到来，明确指出“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［1］。事权划分是国家治理层面的基本问题，面对中国特色社会主义新时代的新理念、新目标与新要求，建立事权明确、责任清晰、财力匹配、和谐稳定的中央与地方事权关系，对加快我国基本公共服务均等化步伐，全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，具有重要现实意义与战略意义。

一、我国基本公共服务供给中中央与地方事权关系的演进

“事权”，从本质上讲主要涵盖“职权”与“财权”以及与之相对应的责任与保障。事权既包含一级政府应承担和提供基本公共服务的任务和职权，也包括一级政府为履行公共服务职权所必需的财政与支出责任保障。中华人民共和国成立以来，我国基本公共服务供给中的中央与地方事权关系大致经历中央主导事权、地方承担部分事权、地方事权范围扩大以及中央与地方事权关系逐步明确的演进过程。

（一）中央政府主导事权时期

中华人民共和国成立初期（1950—1953年），我国实行统收统支的财政管理体制，基本公共服务的供给责任主要由中央政府承担。1950年，政务院发布的《关于统一管理1950年财政收支的决定》明确规定，我国实行统收统支的财政管理体制，即地方财政收入要全部上缴中央财政，地方所需财政支出由中央财政统一拨付。随后出台并实施的《关于1951年财政收支系统划分的决定》，正式确立“统一领导，分级管理”的财政收支模式与原则［2］。这种高度集权的财政收支划分模式，意味着基本公共服务供给事权主要集中在中央政府手中，由中央政府主导。

（二）地方政府承担部分事权时期

1953年，我国开始实施财政分成制度，即实行分类分成、总额分成和增收分成，按支出事项隶属划分为中央财政支出和地方财政支出，地方财政收入项目及其数额由地方所需的财政支出数额确定，鼓励地方政府根据当地必须举办的事业与人民负担能力，努力组织收入，保证必要支出。当时，由于国家财力有限，地方政府开始承担部分基本公共服务供给事权，并通过“创收”来保证地方基本公共服务供给所需的支出。1958年，国务院印发《关于改进财政管理体制的规定》，开始对地方实行“以收定支，五年不变”的财政收支划分模式，进一步扩大地方财政收支权限，但实际执行仅一年。后来由于“文革”的冲击与影响，政府部门及其各项管理工作几乎处于瘫痪与停滞状态，基本公共服务供给的支出责任仍主要集中于中央政府，地方政府仅承担较少部分。

（三）地方事权逐步扩大时期

改革开放以后，为调动中央与地方的双重积极性，1980年，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，开始推行财政包干制度。1985年，国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》，对财政收支划分制度进行相应改革并明确提出：“中央级的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费，文教科学卫生事业费，行政管理费和其他支出属中央财政支出范围；地方级的文教科学卫生事业费，抚恤和社会救济费等属地方财政支出。”“地方固定收入大于地方支出的，定额上交中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方，还不足以抵拨其支出的，由中央定额补助。”［3］由此，中央与地方在基本公共服务供给中的支出责任各占一定比例，地方在基本公共服务供给中的事权范围呈现逐步扩大的态势。

1994年，我国实行分税制改革，根据事权与财权相结合的原则，在核定地方收支数额的基础上，实行中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度，初步构建中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。分税制改革的重要目的之一就是通过规范的税收返还和转移支付制度来补充地方各项费用支出的不足，理顺中央和省级地方政府之间的财力分配关系，但事实上由于中央与地方事权范围划分不规范以及对省级以下财政体制改革未做出明确规定，致使财力在层层上移的同时，基本公共服务供给责任却层层下移给地方政府甚至是基层政府，这在很大程度上加剧省级以下地方政府的财政困难，也是导致地方基本公共服务供给不足的一个重要原因。

（四）中央与地方事权关系逐步明确时期

根据全面小康社会建立和国家治理现代化战略的需要，为有效落实基本公共服务供给责任，提升基本公共服务供给效率，促进各级政府更好地履职尽责，党的十八大以后均提出要“建立事权与支出责任相适应的制度”。2016年8月，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，要求“合理划分中央与地方在基本公共服务提供方面的任务和职责，形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系”［4］。党的十九大在对社会主要矛盾做出新的判断之后，将全面深化改革的重心放在解决发展不平衡不充分上，并基于此在中央与地方事权和支出责任划分上，强调应以推进基本公共服务均等化为导向。合理划分并理顺中央与地方在基本公共服务供给中的事权关系，适度加强中央事权和支出责任，推进各级政府事权与支出责任的规范化和法治化，充分发挥中国特色社会主义制度在维护社会公平正义和促进共同富裕方面的优势，已成为新时期我国基本公共服务供给中的中央与地方事权划分的基本原则和促进基本公共服务均等化的重要制度保障。

二、我国基本公共服务供给中中央与地方事权关系存在的问题

基本公共服务供给中的中央与地方事权关系，不仅涉及中央与地方的职责范围划分，还涉及双方的财力分配关系。尽管我国基本公共服务供给中中央与地方事权关系逐渐合理，但目前，我国基本公共服务供给中的中央与地方事权关系仍存在以下四个方面的问题。

（一）事权范围不清晰

由于政府职能转变不到位和责任划分缺乏明确标准等因素影响，我国基本公共服务供给中存在中央与地方事权范围模糊、职责交叉重叠、责任不够具体明确等问题。清晰的职责范围是各级政府尽职尽责的重要依据与保障。基本公共服务是指那些与民生问题紧密相关并具有基础性、广泛性、普惠性和公平性的公共服务，基本公共服务涵盖的范围与供给是与一个国家的经济发展水平与发展阶段相关联。党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。由于目前我国正处于社会转型阶段，政府角色转换还不到位，基本公共服务哪些应由中央政府全部承担和兜底，哪些应由地方政府全权负责并承担；事权哪些应该划归中央政府，哪些应该划归地方政府，尚没有一个明确的标准和清晰的界定，导致一些本应由中央政府承担的基本公共服务却交由地方政府来承担，而一些应由中央与地方共同承担的基本公共服务，要么中央供给不足，要么由地方政府自行解决。例如，外交、国防类基本公共服务的支出费用理应由中央政府全部承担，但实际上地方政府承担不少此方面的支出任务，从2015年地方财政主要支出项目明细可以看出，地方财政承担7 795.79亿元的公共安全支出、219.33亿元的国防支出和3.54亿元的外交支出①数据来源于财政部（http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。，这无疑在一定程度上挤占地方政府在其他基本公共服务供给上的财力投入。而具有特殊属性的教育类基本公共服务，本应由中央与地方共同承担，但实际情形则明显存在中央供给不足的问题。以2017年中央对地方转移支付预算为例，针对地方教育基本公共服务的一般性转移支付预算额为1431.99亿元，仅占一般性转移支付预算支出总额的2.5%②数据来源于财政部（http://yss.mof.gov.cn/2017zyys/201703/t20170324_2565746.html）。，很难满足地方，尤其是经济发展比较落后地方教育公共服务发展的需要，这也是导致我国各地区教育公共服务发展不均衡的重要原因之一。事权划分得过于笼统和职责范围的不清晰，是影响我国基本公共服务供给质量与效率的重要因素之一。

（二）事权与财权不匹配

1994年分税制改革之后，庞大的国税财政收入主要流入省级以上政府手中，中央财政收入比重从1994年改革前的20%多攀升至50%左右，虽然中央的财力大大增强，但中央财政支出的比重则基本维持在30%左右，出现“事权与财权不对称”现象。近年来，尽管中央政府在不断增加基本公共服务方面的财政投入，但在总体投入中所占比例仍十分有限，难以满足基本公共服务均等化供给的需求。以基本公共服务中的教育、社会保障、就业以及医疗卫生的财政支出为例，2015年国家对教育、社会保障和就业、医疗卫生的财政支出总额为57 243.75亿元，其中，中央的支出总额为2 165.75亿元，地方的支出总额为55 078亿元，占比分别为3.79%、96.21%③数据来源于国家统计局（http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。。从2011—2015年中央和地方基本公共服务财政支出的数额来看，地方政府以54.05%的财政收入供给95.84%的基本公共服务，必然出现地方政府因为财力不足或资金缺口，无法适应并满足地方基本公共服务供给的实际需求与需要，见图1。

图1 2011—2015年中央与地方政府基本公共服务财政支出数额④数据来源于国家统计局（http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。

我国基本公共服务供给的责任，一直以该基本公共服务事项具体的影响范围作为划分依据。如教育、社会保障与就业、医疗卫生等基本公共服务因为其影响范围属于“本行政区域”，所以供给责任划归地方政府，但实际上，全国基本公共服务供给的财政支出很大部分是由地方来承担，地方基本公共服务供给的财政支出呈逐年增加趋势。根据对2011—2015年中央和地方政府基本公共服务财政支出占比分析来看，地方政府承担绝大部分基本公共服务的财政支出责任，见图2。从基本公共服务供给的实际财政支出来看，存在事权和财权不匹配的问题。

图2 2011—2015年中央与地方政府基本公共服务财政支出占比⑤数据来源于国家统计局（http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。

（三）事权与支出责任划分缺乏法律依据

从中央与地方事权划分的国际经验来看，世界上凡是法治建设较为发达和完善的国家，中央与地方基本公共服务供给的事权划分，均是通过宪法或财政基本法（如《日本地方税法》）或专门的财政收支划分法的形式来进行规范［5］。《中华人民共和国宪法》规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，授权国务院规定中央以及省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然规定中央与地方政府职能划分的总原则，列举中央政府的一般职能和职权，却并未规定中央与地方政府的专属职能和职权。因此，作为中央与地方政府的重要职能之一，基本公共服务供给事权的划分和配置同样缺乏相应的法律条文规定。由于实践中我国多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律规范和约束力，故容易出现事权频繁“上收下放”“收死放乱”的弊病，致使一些领域的事权安排存在一定的偶然性和随意性，不但加大各级政府间的博弈频率与谈判成本，而且导致制度的可预期性和稳定性不足。就我国现有的关于中央与地方基本公共服务供给事权划分的文件来看，中央与地方基本公共服务的事权划分无论在具体的标准上还是在范围上，都十分笼统，并不能成为中央和地方实际供给基本公共服务的依据，正如国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》所指出的“现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题”“有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高”［4］，事权与支出责任划分缺乏法律依据是造成中央与地方在基本公共服务供给中出现“职责交叉、责任不明，相互推诿、积极性不高”的一个重要原因。

（四）中央承担事权与支出责任不足

1994年分税制改革之后，中央政府的财力大大增强，但其相应的责任却没有完全承担起来，具体表现在两个方面：一是本应由中央政府承担或兜底的、确保公民基本权益的基本公共服务，中央政府没有完全承担下来。涉及全国性的、全民性的、基础性的、最低保障性的一些基本公共服务，如义务教育、医疗、养老等，存在中央事权不足和支出责任缺位问题。二是本应由中央政府调节和解决基本公共服务非均等化的事权与责任，中央政府未能承担并发挥其应有的作用。受经济发展水平的影响，我国地区之间存在基本公共服务非均等化的问题，尽管中央政府通过税收返还和转移支付来调节地区之间的财力分配，以缓解地区之间基本公共服务供给的非均等化。从2014—2017年中央对老少边穷地区的财政转移支付预算额可以看出，尽管中央加大对特殊地区和特殊人群的财政转移支付力度，但总额占比仍较少，支出数额亦非常有限，见图3，存在中央承担事权与支出责任不足或缺位的问题。因此，加大中央政府在基本公共服务供给中的事权范围与支出责任，是缩小差距和消除基本公共服务非均等化的重要途径。

图3 2014—2017年中央对老少边穷地区财政转移支付预算额及占比

三、我国基本公共服务供给中中央与地方事权关系的改革进路

合理划分中央与地方在基本公共服务供给中的任务和职责，建立科学的事权划分模式，实现各级政府事权规范化法律化，是落实基本公共服务供给责任，提升基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责的重要保障。作为国家治理能力提升和基本公共服务均等化进程中的一项基础性、系统性工程，我国基本公共服务供给中的中央与地方事权关系的改革进路主要有以下四个方面。

（一）明确基本公共服务属性，科学界定中央与地方事权范围

以基本公共服务的属性为逻辑起点，以其属性定权属、以事项配事权是划分和建构基本公共服务供给中的中央与地方事权关系的基本依据。根据政府职能和公共服务的特性，一般而言，对于国防、外交、江河治理等具有完全外部性的公共服务一般由中央政府完全承担；对于社会保障、公共卫生等外部性较强的公共服务一般是以中央为主、以地方为辅来提供；对于义务教育、基本医疗服务、就业服务等具有一定程度排他性和外溢性的公共服务，大多以地方为主、以中央为辅来提供；对于完全具有排他性的公共服务由地方来提供。就基本公共服务的属性而言，基本公共服务应由中央与地方政府共同承担和提供。

科学界定并合理划分中央与地方在基本公共服务供给中的事权范围，一是处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，明确政府提供基本公共服务的范围与方式。为此，应深化政府改革，加快职能转变，按照受益原则、能力原则和效率原则，从具体、可操作的层面，合理地划分中央与地方在基本公共服务供给中的职责范围，使各级政府事权更加清晰化、规范化、合理化。二是根据基本公共服务的受益范围和影响程度，分解和细化中央与地方公共服务供给的职责。根据国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，凡是体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全体国民的基本公共服务由中央统一负责；凡是涉及跨省（区、市）的重大基础设施项目建设、环境保护与治理等基本公共服务，可由中央与地方按比例承担或中央给予适当补助的方式来分担；凡是直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务由地方政府负责和承担。很多发达国家采取此种方式供给公共服务，例如，德国就是根据公共服务的层次性来界定政府责任，按照《德意志联邦共和国基本法》，凡是涉及整个国家利益、需要全国统一行动才能实现的事务均属于中央政府；凡是与地方经济社会发展密切相关的事务则由地方政府具体负责；对于一些特殊的事务，由两级以上政府共同承担。

（二）理顺各层级政府间关系，实现财权与事权相匹配

基本公共服务供给中的中央与地方事权划分问题，从本质上讲是一个国家不同层级政府间关系问题。目前，我国政府层级为中央、省、市、县和乡等五个政府管理层次，由于管理层级相对较多，导致财政管理级次繁多和财权交叉严重，进而制约并影响各层级政府财政事权和支出责任的有效划分。要实现财权与事权的相匹配，就必须厘清和理顺各层级政府间的关系，明确各层级政府的职责权限，实现权、责、利的有机统一。

1.理顺中央政府与地方政府间的关系。通过建立现代财政制度，逐步做到在中央的统一领导下，“适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力；适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部分代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务”［4］。按照党的十九大提出的“赋予省级及以下政府更多自主权”［1］的要求，重点解决财政领域不平衡不充分的问题，逐步建立财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。据此，一是可按照公共服务性质分领域列出事权清单并根据权责对等原则，使中央与地方政府的财政权利与责任清晰化；二是可在事权和支出责任划分的基础上，进行中央与地方收入划分改革，根据收入和支出划分的结果安排转移支付和缺口弥补①参见闫坤：《建立与现代化经济体系相适应的现代财政制度》一文（http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201711/14/t20171 114_26849027.shtml）。，保障地方政府财政事权的有效履行。

2.理顺地方各层级政府间的关系。公共服务从覆盖范围来看，可以分为全国性公共服务和地方性公共服务［6］，因此，必须明确不同层级政府在基本公共服务供给中的任务、职责和财政事权。一是逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权，更好地满足地方基本公共服务需求。二是可推行“省直管县”，适当缩减政府层级。推行“省直管县”的目的之一，就是让县级政府不再受市级政府的管辖，由省级政府直接进行管理，在财政方面，可不经过市级财政，直接就转移支付、财政补助、财政结算等方面进行核算。推行“省直管县”可减少政府管理层次，降低多层次政府的管理成本、运营成本，有利于提高基本公共服务的攻击效率。三是可试行“乡财县管”，即将乡镇的财政事务由县政府统一协调安排，县政府可依据乡镇的实际情况和需求做出适当调整，重点向改善和保障民生类的基本公共服务支出倾斜，如此可增强基层政府基本公共服务供给的财政能力，提升基层政府提供基本公共服务的积极性、主动性和灵活性。

（三）建立健全相关法律法规，促进中央与地方事权与责任划分法治化

依法配置和规范政府间事权关系，是法治国家的基本特征和内在要求。我国在中央与地方事权划分中，由于缺乏完备的法律体系，法治化程度较低，在实践中职权不清、责任不明、相互推诿、争议不断等问题频现。推进基本公共服务领域财政事权与支出责任划分改革，适时修订并出台相关的法律、行政法规，建立保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系，是我国基本公共服务供给中中央与地方事权关系法治化的重要保障。

建立健全相关法律法规，促进中央与地方事权与支出责任划分法治化，一是将中央与地方财政事权和支出责任划分的基本规范以法律和行政法规的形式加以确定，弥补法律空白，使中央与地方在划分基本公共服务供给的职权范围时有统一的法定标准与依据。二是将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分以地方性法规、政府规章的形式加以规定并细化，增强可操作性，使地方政府在履行供给职责时，依法履职。三是依法裁决和处理政府间基本公共服务供给中的事权争议。中央与地方事权划分的争议由中央裁定，明确属于省以下的事权划分的争议由省级政府裁定，中央与地方共同事权和中央委托地方行使的事权设置的原则、程序、范围和责任均要有相应的法律法规予以明确规定。四是中央政府要在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化地方政府履行财政事权的责任。

（四）规范和完善转移支付制度，增强地方基本公共服务供给能力

作为一种财政资金转移或财政平衡制度，转移支付的目的与功能就是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口和均衡地区间的财力差距，促进基本公共服务均等化。在实际运行中，由于缺乏有效约束机制，存在项目设置交叉重叠、资金分配不透明、使用效率不高甚至被挪用等问题，大大降低转移支付在基本公共服务均等化中的应有作用。针对我国地区间财政能力和基本公共服务差距巨大的现实情况，作为“财权”的有效补充，完善政府间财政转移支付制度，是构建合理的中央与地方事权关系，促进基本公共服务均等化的重要途径。一是优化转移支付结构，发挥转移支付在调节地区间财力差距上的作用。在遵循公平优先的原则下，对现有转移支付项目进行调整，可借鉴英国、日本等国家的成功经验设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移性支付，以解决地方财力总量不足的问题。二是清理、整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付，规范和完善中央对地方转移支付制度，尤其要重点增强财力薄弱地区、老少边穷地区的财力。三是健全转移支付考核监督机制，保障资金运用政策目标的实现。严格控制引导类、救济类、应急类等专项转移支付，严格限定专项转移支付的范围，加强对转移支付经济效益和社会效益的评估，提高财政转移支付资金的使用效率。总之，通过完善和规范转移支付制度，加强地方政府基本公共服务供给的资金保障，增强地方政府基本公共服务的供给能力。

［1］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色主义伟大胜利［N］.人民日报，2017-10-19（002）.

［2］中央人民政府政务院．关于1951年财政收支系统划分的决定［Z］.1951．

［3］国务院.关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定［Z］.1985．

［4］国务院.关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见［Z］.2016．

［5］财政部财政科学研究所课题组．政府间基本公共服务事权配置的国际比较研究［J］.经济研究参考，2010，（16）：8-41．

［6］李杰.顾客导向理念嵌入基层社会组织公共服务供给模式研究——以上海市S社区为例［J］.哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2017，（3）：72-81．