自然资源统一确权登记工作存在的问题及对策

文 l 行海燕

自然资源统一确权登记是2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确规定的一项改革任务。根据我国《宪法》第九条第一款的规定，对自然资源进行统一确权登记是指在全面调查我国所有自然资源自然情况、权属情况与公共管理情况的基础上，清晰界定所有自然资源的权利边界，并由登记机关依法对自然资源相关事项进行记载的过程。2016年5月，原国土资源部制定了《自然资源统一确权登记办法（试行）征求意见稿》下发至各省（市）征询意见，自此，自然资源统一确权登记制度开始酝酿生成。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》。12月20日，中央七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》及附件《自然资源登记簿》《自然资源统一确权登记试点办法》，办法提出：“自然资源确权登记以不动产登记为基础，明确对水流、森林、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。”这标志着自然资源统一确权登记工作正式展开。

自然资源统一确权登记工作的重要性

在市场经济活动中，明确产权的归属是赋予权利人占有、使用、收益、处分的各项权利合法性的重要公示，对于激励权利人高效利用和有效保护资产和资源具有重要意义。开展的自然资源确权登记工作，不仅完善了我国的产权制度，明确了自然资源权责利益关系，更是将建立在“山水林田湖草”上各类自然资源的相关财产权利进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，便于国家对资源利用进行有效监管和合理保护。

解决“公地悲剧”的根本之策。减少我国自然资源产权上存在产权主体缺位、利用关系混乱、自然资源过度利用所产生的“公地悲剧”问题造成的自然资源被严重滥用、自然环境恶化、生态环境破坏。这些问题产生的深层次原因在于自然资源产权的归属不明确，责任主体监管不力，缺乏相应合理的保护制度，由于资源的权属不明确，所有人和使用人在利用自然资源时，自身的权利和义务也不明确，各方面的原因导致了这些现象层出不穷，只有通过确权登记，明确自然资源的产权，才能从根本上避免“公地悲剧”现象的产生。

实施可持续发展政策的必要条件。自然资源是生态系统的主要构成要素，也是生态保护的主要对象，对于未来人类社会的发展具有举足轻重的影响，更是目前影响人民幸福指数的重要指标。自然资源具有经济、社会和生态多种属性，具有多种价值和功能，既能满足人类生产、生活、娱乐等需求，又能为人类提供多种生态系统服务。自然资源的合理开发、利用与保护不仅服务于经济社会发展，也服务于生态文明建设，可以说自然资源的产权制度对于保护自然资源具有全局性的作用。我国自然资源多年来开发利用模式粗放，虽然资源的开发有力推动了社会和经济的发展，但是受经济社会发展所处的特定阶段和特殊国情的影响，生态环境遭到严重破坏，对可持续发展和生态文明建设构成严重威胁。因此，健全和完善自然资源产权制度是实现人口、资源、环境协调发展的必要条件。

优化自然资源配置的前提。自然资源产权制度与有偿使用制度的关系极为密切，一脉相承。产权制度是实现自然资源有偿使用、优化配置的基础和前提，只有产权制度明确才能实现资源有偿使用，资源有偿使用才能更好地推动资源的合理使用，也正是如此，要坚定不移地重视自然资源产权制度，确定自然资源权属，健全严格准入制度、完善激励约束机制，贯彻落实有偿使用制度和最严格的集约利用制度，明确资源产权和利益的关系，使权利人在获取自然资源资产利益的同时，履行保护自然资源的义务，杜绝以垄断等行为获取超额利润的行为，实现自然资源的市场化配置。

自然资源统一确权登记工作存在的问题

产权归属不明确，监管保护薄弱。我国《土地管理法》第二条规定：我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国《宪法》第九条规定了矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定的属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。但我国法律并没有明确规定集体土地所有权归属于哪一级农村集体经济组织，并且中央与地方政府在行使所有权与监督权的关系上，没有明确清晰的界限，自然资源的归属不明确，直接导致了在自然资源的监管和保护上缺乏有效保障机制。

管理体制不完善，现代产权制度体系尚未建立。我国自然资源管理的立法部门化现象严重，缺乏综合性立法，自然资源价值核算尚未纳入国民经济核算体系，经济增长没有客观反映资源消耗和环境损害，政府与市场在自然资源配置中的边界划分不清，政策失效与市场失灵并存，资源利用浪费现象惊人。土地、矿产、水资源、海洋、草地等自然资源的管理职能分散在不同部门，条块分割严重，缺乏有效协调机制。自然资源管理部门既行使行政管理职能，又行使自然资源运行的职能，致使自然资源成为“免费午餐”，造成地方政府为获取经济利益而忽视生态环境保护。目前，我国自然资源基本上以分类管理为主，综合管理制度尚未形成，尤其是作为生命之源的水资源，管理体制上仍然是分割管理。在管制用途上，土地利用总体规划是目前规划的基础，尚未覆盖全部国土空间，各类规划交叉重复，缺乏统一的空间规划体系。时下，国土资源部正在全国组织试点进行空间规划，未来通过空间统一规划将是对自然资源进行有效保护的发展趋势，我们也期待未来“多规合一”的新要求能在合理保护、有效利用自然资源中得到贯彻落实。

产权交易机制不完善，市场配置程度低。我国自然资源的产权交易建设起步晚，市场机制不完善，公开化、透明化程度低，尚未建立起保障完善、公平合理的自然资源产权交易市场。自然资源产权交易在准入规则、竞争规则、交易规则和退出机制方面的不完善，致使自然资源的产权流转处于比较混乱的状态。比如土地方面，土地一级开发政府垄断程度高，二级市场竞争程度高，政府过度干预市场交易，市场在资源配置中的决定性作用没有充分发挥，交易的价格不能真实反映自然资源的资源价值、稀缺程度，使得自然资源长期处于低效状态，资源利用程度粗放。

做好自然资源统一确权登记工作的对策

从法律层面出台确权登记指导细则。统一确权登记是我国全面深化体制改革若干重大举措在生态文明建设领域的一个重要体现，突破了我国长期以来沿用的由各个部门依照部门法制定相关政策文件各自为政的管理格局，实现了将分散的全民所有自然资源资产所有者职责整合到一个机构统一行使，对于推进自然资源产权与监管制度的双重目标的实现奠定了基础。《试行办法》第一章第一条详细阐述了自然资源统一登记的目的：“为落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度……该《试行办法》对于推进自然资源确权登记法治化和规范化具有重要意义，在建立自然资源统一确权登记法律制度上迈出了第一步，搭建了确权登记工作的基本框架。但对于未来全面开展的自然资源统一登记确权工作而言，《试行办法》的内容缺乏详细的操作规定，未来在试点评估验收、总结经验的基础上补充完善，出台确权登记的指导细则，进一步加强规范的可操作性。

进一步划清产权边界。清晰界定国家所有权人范畴，有利于明确自然资源保护的权责。对自然资源所有权来讲，我国农村集体土地所有权已经通过农村集体土地确权登记予以明确，但根据《物权法》第9条规定“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”。自然资源国家所有权的行使由国务院和地方各级政府共同享有，国家所有权与行政管理权的混同，分解和架空了自然资源的国家所有权。此次自然资源统一确权登记将农村集体土地确权登记以外的国家所有权进行登记，划清了全民所有和集体所有之间的边界。同时，根据自然资源登记簿，国家所有权人在自然资源统一确权登记中填写“全民”，即自然资源的收益、处分的权利仍属于全民所有，并预留了所有权代表行使主体、所有权代表行使内容等条款，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，有利于理清不同层级政府保护自然资源的权责，进一步加强自然资源保护。

加强统一确权登记试点工作反馈。《试行办法》中的试点方案明确了自然资源登记范围、梳理自然资源资产权利体系、开展自然资源统一确权登记、加强自然资源登记信息的管理和应用。根据试点工作要求，国家在选出的试点地方开展自然资源统一确权登记工作，通过对试点完成情况进行评估验收，在试点基础上对《试行办法》进行完善，保证试点基础数据准确，进行数据分析，指导下阶段工作。

当前，我国自然资源信息数据分散在各部门，各类自然资源信息不能互通，导致自然资源管理矛盾冲突较大，这就要求我们按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，将自然资源各要素作为一个整体进行统一确权登记。自然资源确权登记就是将相对完整的生态功能区域作为一个自然资源登记单元，自然资源统一确权登记将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，有助于充分掌握自然资源家底，并根据自然资源容量和承载力进行分类开发和保护，做到自然资源分类施策。