新时代背景下公共服务供给侧改革路径探析——以苏州市为例

◎叶继红◎汪 宇

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会经济发展进入新阶段，社会主要矛盾随之发生新变化，满足人民对美好生活的需求成为新时代社会改革与发展的根本动力。发端于经济领域的供给侧结构性改革是一项重要的顶层设计与制度创新，是立足我国经济现实情境，应对当前有效供给不足而进行的一项重大改革措施。所谓供给侧结构性改革，是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展［1］。

从理论渊源来看，一般都可以追溯到法国经济学家萨伊提出的供给会自动创造需求的理论（即“萨伊定律”），以及后来在此基础上形成的美国供给学派。学术界认为，供给侧改革倡导的新供给并非对供给学派的简单复辟和翻版，因为只有在一定条件下，供给才能够创造与自身等量的需求［2］［3］。因此，供给侧结构性改革是对西方理论的超越和突破，是中国语境下的具有深刻内涵的新概念和理论创新。当前，对供给侧结构性改革的研究大多针对经济领域，而对公共服务领域供给侧改革的研究相对较少。供给侧结构性改革的五大任务之一就是“补短板”，即弥补公共服务领域的供给不足问题。

随着居民消费结构的升级，居民对公共服务供给的质量与效率也提出相应的要求。2015年11月，国务院连续发布《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给新动力的指导意见》和《关于加快发展生活性服务业对促进消费结构升级的指导意见》两个文件，重点关注养老、健康、文化、体育、教育培训等领域的生活性服务业的发展，以促进和扩大生活性服务业消费，倒逼公共服务供给升级。然而，从公共服务的实际供给来看，仍然存在不少问题：一是政府供给公共产品的责任不清，存在政府错位和越位严重；二是供给品种单一，数量不足和分布不均衡；三是公共产品供给结构不合理，供需结构错位；四是公共产品供给机制落后，供给成本高、效率低［4］。在改革的路径上，黄先海和王煌构建了“社会管理—资源配置—组织结构”三位一体的推进路径，即升级以“大人口”观为指导的托底型社会管理模式；改善以“公平正义”为核心的资源配置方式；发展以“社会共治”为目标的社会组织体系［5］。杨宜勇和邢伟则指出，要区分营利性和非营利性，承认并解决好合理回报问题，分类实施扶持政策；公办机构承担托底功能，民办机构满足多样化需求，实现发展格局的动态调整［6］。吴业苗从人的城镇化角度出发，认为新型城镇化发展的关键问题和主要矛盾是人的城镇化发展与公共服务供给不足及非均等化之间的矛盾，因此需要重点解决公共服务均等化的问题［7］。

以上对于公共服务供给侧改革研究多偏重宏观视角分析，而从微观视角入手结合具体城市案例的分析则相对不足。本文以苏州市为个案，重点探讨教育、医疗、养老等公共服务领域的需求与供给问题。苏州市作为江苏省以及长三角地区较为发达的城市之一，近年来经济社会发展取得显著的成绩，尤其是在公共服务与民生改善方面先行先试，积累一些经验，但在新时代背景下也面临公共服务供给侧结构性改革这一紧迫的任务。本文着重从公共服务需求与供给、结构与运行等方面构建公共服务供给侧改革的基本架构，苏州市个案研究也具有一定的典型和示范意义。

一、新时代条件下城乡居民对公共服务的新需求

新时代是不同于以往的一个新的历史发展阶段，新时代强调从量的增长到质的提升，注重人的城镇化；从物质层面追求上升到精神、文化领域的自信和满足感，注重内涵与品质；从先富带动到共享发展，注重维护社会公平正义。所有这些变化都对公共服务提出新的要求。

（一）人的城镇化对公共服务的需求

图1 1992—2016年苏州市城镇化率演变轨迹

当前，苏州市正在大力推进新型城镇化进程，城镇化率从1992年的26.31%增长到2016年的75.50%，见图1，增长近两倍。城镇化的快速发展，使得苏州市人口急剧增长，尤其是常住外来人口增长迅速，2016年达到538万人。众所周知，新型城镇化强调“人”的城镇化而非“地”的城镇化，即从量的增长向以提升城市品质和功能为核心的内涵式城镇化转变，因而城镇化的社会建设显得尤为重要。而当前普遍存在土地城镇化大于人口城镇化、城镇化见物不见人的现象，结果使得城市管理与服务严重滞后于城镇化的推进速度，呈现出典型的“半城市化”特征。从城镇化健康发展的角度出发，城镇化的快速推进要求城市公共服务及时跟进，如一些城郊结合部地区或新区新建楼盘小区对教育、医疗、公共文化等配套设施及服务的需求，需要政府及相关部门引起重视并加以积极应对。

（二）人口结构变化对公共服务的需求

城市的社会管理与公共服务要与人口的结构变动相适应。当前，苏州市人口结构变动主要体现在三个方面：一是外来流动人口居高不下，截至2016年年底，苏州市户籍人口达678万人，外来流动人口698万人，其中，常住流动人口（暂住半年以上）538万人。人口规模的增长势必会对城市公共服务能力提出挑战。二是户籍人口老龄化形势严峻，2016年，60岁以上老龄人口占到25.20%，见表1。一方面，人口老龄化程度逐年加剧；另一方面，家庭养老功能则在逐步弱化，家庭养老面临很大的挑战。三是随着“全面二孩”政策的实施，苏州市即将迎来新一轮的人口高峰，新增人口会对现有的医疗和教育资源的配置提出挑战，要求资源供给与人口增长相匹配，保持动态平衡。总之，人口结构的变动必然会对城市资源与环境产生影响。未来，人口与教育、医疗卫生、养老等公共服务资源之间的矛盾将更为凸显，社会公众对公共服务的需求更加迫切，公共服务资源的配置也将面临更大的压力。

表1 苏州市2011—2016年户籍人口老龄化程度 单位：%

（三）消费结构升级对公共服务的需求

2016年，苏州市城镇常住居民人均可支配收入54 341元，继续排在江苏全省第一；收入水平较排名第二位的南京市高出4 344元，高出全省平均水平14 189元。收入水平的不断提高必然会带来消费需求的快速升级。居民的消费“从‘过日子’到‘过好日子’，从追求量到追求质，从有形物质产品更多转向服务消费，从模仿型排浪式消费转向个性化、多样化消费”［8］125。相应的，苏州市城镇居民的恩格尔系数逐年降低，从2016年的26.7%下降到2017年的26.5%。这预示居民在满足基本的物质需求后，会对精神文化生活等发展型消费提出更高要求。从世界范围来看，罗纳德·英格尔哈特的研究表明，随着现代化的进程与工业社会的进步，人们的需求越来越从物质主义转向后物质主义，后物质主义需求是潜在的普遍需求，即每个人都需要有自尊、审美的满足以及求知的好奇心［9］。这样的一种需求转向也是与当前公众从生存型消费转向发展型消费相一致的。所有这些都迫切需要进行供给侧结构性改革，以增强供给动力、提升供给效率。通过消费结构的升级来提升城乡居民的生活质量，增强居民的获得感和幸福感。

（四）低收入群体对公共服务的需求

以常住居民人均可支配收入为标准衡量居民收入水平看似公允，但是难以反映居民之间的收入差距与消费能力对公共服务需求的影响。事实上，不同群体的收入差异深刻地影响居民对公共服务的需求以及主观需要。例如，苏州市较早一批被征地农民群体，由于征地时大部分人的文化程度偏低、安置房面积有限，使得家庭工资性收入和财产性收入减少；加之家庭二代人口成人后对住房的实际需求，他们必须抑制需求、减少不必要的开支。尤其是那些收入来源少、消费能力弱的老年人群体，对于基础性、普惠性的公共服务的需求更为强烈，在医疗、养老领域更希望得到一些免费的、保障性的公共服务；相反，对于那些高收入群体，由于他们收入丰厚，能够轻松释放消费需求，更倾向于高端化、个性化、精细化的公共服务。因此，社会群体收入的分化会导致对公共服务的不同需求。

二、苏州市公共服务供给存在的困境与不足

面对公众日益增长的公共服务需求，尽管苏州市投入大量财政资源，公共服务有了大幅提升，但仍然面临诸多挑战和困境，突出地表现为以下四个方面。

（一）公共服务供给总量不足

公共服务供给总量不足突出地表现在教育、医疗、养老等方面。以教育为例，虽然苏州市财政性教育总投入逐年增加，但财政性教育经费投入占GDP的比重仍然比较低。2016年苏州市财政性教育经费投入262.32亿元，占GDP的比重为1.70%，远未达到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》规定4%的目标。这就造成苏州市各级各类教育资源日益紧张，尤其是义务制教育阶段教育资源严重紧缺。小学师生比呈逐年上升趋势，已由2011年的1∶16.90提高至2016年的1∶19.39。

从医疗卫生来看，苏州市卫生事业发展总体上滞后于经济社会发展水平，2016年苏州市医疗卫生财政投入93.63亿元，占GDP比重为0.61%，只有教育投入的1/3强，投入明显偏低。在医疗资源供给上，目前共有卫生总床位63 241张（其中医院56 697张），按常住人口计算，每千人口卫生机构床位数5.94张，每千人口医院床位数5.32张，但仍然满足不了市民的就医需求。此外，在全市的206家医院中，虽然民营医院占到总体的2/3强，达141家，但一些民营医院的医疗水平、知名度、信誉度不高，人才不稳定，缺乏竞争力，不利于民营医院的发展壮大。

在养老方面，截至2016年年底，护理型和社会力量举办（经营）养老床位占养老机构床位比率分别达51.5%和50.9%，但苏州市老龄人口每年以5万—7万的速度增长，老年人的养老医疗需求将不断扩大，尤其是对医养融合服务需求较大。但由于其收入状况不理想，付费能力偏低，需求得不到满足。政府在低层次养老服务供给仍显不足。苏州市具有医疗资质的养老机构数量偏少，配套的依赖设施简单且医疗服务人员偏少。

（二）公共服务供给结构失衡

公共服务供给因户籍制度、土地制度等一系列机制的束缚，而呈失衡状态。这种失衡主要体现在：一是城市中心区域与城市边缘区域、城市新建区域公共服务供给不均衡。以医疗为例，苏州市医疗资源总量不足，且优质医疗资源主要集中在老城区，新建城区医疗资源供给不足，导致老城区医院人满为患。二是城乡公共服务供给不均衡，公共服务供给的“城乡二元”在一定程度上还存在。苏州市公共服务城乡一体化水平在全国居于前列，但城乡公共服务设施、医疗卫生和社区服务水平等方面仍存在一定的差距。三是户籍人口与城市流动人口在公共服务待遇方面不均衡。随着城镇化速度加快，农业转移人口迅速市民化，但由于户籍制度，使得其在教育、医疗卫生、养老等基本公共服务方面与户籍人口仍存在一定差别。外来人口虽然可以根据积分制落户，但只有达到一定积分，才能享受子女入学教育、医疗社保等公共服务待遇，这对他们来说还是有相当大的难度。

（三）多层次公共服务供给不足

2016年，苏州市GDP已位列全国第七，且苏州市高端科技产业所占比重日益提升及人才智力资源加速聚集。这使得苏州市市民对公共产品和公共服务产生多样化和多层次化的需求，其中包括公共产品和服务的高端化需求。然而，相对于市民不断增长的高端化需求，苏州市高端教育、医疗、养老等服务供给还显不足，无法很好地满足他们的需要。以医疗卫生为例，居民对健康日益增长的需求不断增多，但高水平的医疗供给很少。医生水平参差不齐，三甲医院医生普遍拥有高学历，而基层医院拥有高学历的医生并不多。在大医院，著名专家一“号”难求，这反映出“高水平”的医疗供给不足。同时，苏州市当前实行的“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的“分级诊疗”也因为基层医院医生水平不高而受到阻滞。此外，基层儿科和妇幼保健资源紧缺，导致优质产科资源十分紧张。不仅如此，苏州市在精神卫生、康复、老年护理和传染病等方面的医生较为缺乏，服务能力偏弱，无法满足当前经济发展和人民水平提高所产生的多样化需求。

（四）公共服务供给中的社会资本发育不足

苏州市向来注重社会力量参与公共服务供给，社会组织在教育、养老服务、文化、医疗卫生等领域发挥不可或缺的作用。然而，一方面，公共服务供给中的“大政府”模式仍然存在。政府对社会力量进入的领域往往自行设定限制，对社会力量的监管和审核较为严苛，对社会力量的登记和融资要求约束较多，由此使得社会力量参与公共服务供给的空间受限，进而影响其公共服务供给的数量和水平。另一方面，社会资本发育不足导致社会组织在公共服务供给中的承载能力不足。目前，苏州市政府加强与社会组织的合作，通过向社会组织购买公共服务项目增加公共服务供给，但是由于社会组织自身的局限性导致政府购买的领域有限，社会组织参与公共服务供给的规模和范围都十分有限，社会组织的专业服务能力和可持续发展能力都有待提高。以医疗为例，近年来苏州市社会力量加速进入医疗领域，社会办医床位数已占地区床位总数的30%，但是民营医疗机构普遍表现为规模小，专科能力不强，无法与公立医疗机构形成有效竞争。多元化的医疗服务供给结构未能有效建立。

三、苏州市公共服务供给侧结构性改革的路径思考

供给侧结构性改革是一项复杂的系统工程，涉及多行业、多领域、多部门，需要统筹规划，系统设计，整体推进。本文着重从公共服务需求识别、配置方式、制度供给、治理结构等方面构建供给侧改革的基本架构，见图2。

图2 公共服务供给侧结构性改革框架图

（一）识别公共服务需求，供给与需求有效对接

识别需求是公共服务供给的前提，人们的需求会因为受教育程度、收入和生活水平等不同而表现出很大差异，而且这种需求也在动态地发生变化。因此，需要及时发现这种需求并通过一定的渠道将其反映至政府的决策系统中。事实上，地方政府的公共服务供给只有与公众的需求进行有效对接，才能使供给精准对焦、有的放矢；相反，当前公共服务效能低下、缺少吸引力的一个重要原因就是供需脱节。因此，在推进公共服务供给侧改革的过程中，首先，要建立公众需求识别、反馈机制，及时调查、识别、收集、反映供给对象的需求，做到公共服务按需供给。目前，除了完善基层信访接待、干部联系群众、走访调研、意见征求等常规机制以外，苏州市工业园区建立社区“民众联络所”（Community Centre/Club）的做法值得提倡。该联络所是在借鉴新加坡先进的公共管理经验的基础上搭建的集邻里交往、收集社情民意、满足社区公众多元需求为一体的服务平台，在实践中取得很好的效果，目前在园区已经建立13家。此外，当前互联网和大数据技术的发展也为政府部门收集舆情、采集民意、获知公众诉求等提供可能。其次，建立供需动态调整机制，以公众满意度为主要评价指标，对公共产品和服务的供给情况进行动态评估、实时调整，提高政府对居民需求变化和供需失衡的敏感度和回应度。因此，公共服务供给侧改革既离不开自上而下的积极推动又离不开自下而上的反馈与互动，既要“以供定需”又要“以需促供”，从而将供给侧与需求侧有效对接，实现供给与需求的上下联动和“同频共振”。

（二）优化公共服务配置结构，推进公共服务均等化

城市化必然伴随着大量人口不断迁入城市工作和居住，由此需要建设与城市人口规模相匹配的基础设施以及公共服务设施。公共服务供给实质上是公共资源如何配置的问题，主要包括总量配置结构、内部配置结构、空间配置结构。公共服务总量的投入要根据城市常住人口来计算，是指按常住人口计算一个城市区域所需要的教育、医疗、养老、文体等公共服务的供给总量。按照城镇基本公共服务常住人口全覆盖的要求，遵循公平正义的原则，增加公共服务供给总量，扩大公共服务覆盖范围。尤其需要将外来流动人口与本地农业转移人口纳入服务范围，“把排除在外的与包含在内的利益结合在一起”［10］290，以体现城市的包容、开放与平等。内部配置结构是指总体公共服务中各领域公共服务所占比例以及公共服务各领域内部投入（如公办与民办）的比例。内部配置既要考虑总体公共服务中各类公共服务投入比例的均衡与协调，也要保证重点或优先发展的领域；同时就某一类公共服务的投入来说，要根据公共服务的属性（如基本公共服务与非基本公共服务），形成公办与民办公共服务机构的合理构成。空间配置结构主要是针对当前公共服务配置的城乡差异以及城市内部差异而言的。公共资源的空间配置要体现空间正义，即不同空间以及同一空间的不同群体的合法权利与合理利益的需求。正如彼得·马库塞等人所言：“正义之城作为一个重要概念引领思考和处理城市问题的全新和必要的方向……解决空间问题，以满足大家的广泛需求的确是实现城市权利的关键因素。”［10］298-306这一理念实际上已在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中得到体现，规划要求：“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施。”因此，要按照国家新型城镇化规划要求，结合苏州市城镇化发展实际，重点在新城新区、园区、大型农民集中安置区增设学校、医院，以及健身场地器材、文化活动室、图书馆（室）等设施，补齐短板，满足新增人口的公共服务需求。

（三）完善公共服务供给制度，提升政府服务效能

正如制度经济学大师舒尔茨所言：“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应。”［8］31在诺斯看来，“制度就是一系列被制定出来的规则、守法程序和道德伦理规范”［11］，这些制度是经济社会秩序得以实现的保障。同样，政府层面的制度创新和制度供给对解决公共服务各领域中存在的结构性和体制性问题也非常重要，尤其表现在户籍、政府购买服务、行政审批以及财税制度等方面。第一，户籍制度改革。公共服务供给侧改革从根本上说是城市公共资源如何配置、配置给谁的问题，户籍既是影响公共资源配置的重要因素，也是阻碍公共资源均衡配置的体制性因素。户籍制度改革应该促进有意愿、有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。近年来，苏州市在实行外来人口居住证制度的基础上，较早地探索流动人口积分入学、积分入医制度，虽然还不尽完善，但在让外来人口共享城市公共资源方面打开缺口，户籍制度改革迈出实质性的步伐。针对积分入学政策执行中存在的不足，需要优化积分项目设置，简化申请手续，降低准入门槛，提升政策效果。第二，政府购买服务制度。政府购买服务涉及政府如何提供公共服务的问题，是公共服务供给的一种新机制，其实质是在公共服务供给中引入竞争机制，从而使公共服务更加高效。然而，当前政府购买服务面临如何建构公共服务社会企业的竞争性关系、完善政府购买服务的制度机制、强化购买服务中各主体的能力、建设理性的社会信任等任务［12］，因此政府购买服务制度还有待完善。第三，行政审批制度改革。改革行政审批制度的目的在于政府简政放权、转变职能、明确政府权力的范围和边界，同时也有利于释放创业潜力、增强市场主体活力。为此，首先，需要“全面清理整合涉及社会力量进入公共服务事业的行政审批事项”［6］，减少政府对微观事物的干预；其次，建立严格的行政审批事项准入制度，对于拟设定的行政审批的事项，应当采取听证会、讨论会等形式广泛听取意见，不断深化行政审批制度改革。第四，财税体制改革。现行的财税体制在很大程度上存在中央和地方政府提供公共服务的权限和责任不对等的问题，尤其是涉及外来流动人口的公共服务。为此，苏州市地方政府力争在基本公共服务领域划清中央与地方的事权和责任，争取中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任，从而提高地方政府服务的积极性。

（四）完善社会治理结构，构建多元共治格局

当前，随着“单位人”向“社区人”的转变，居民更多地在所居住社区接受公共服务。“教育、医疗、社会服务等都涉及人们的基本生活，发生在基层”［13］，使得社区的公共服务功能日益凸显。因此，要充分利用社区贴近居民的优势，培育社区社会组织，发挥市民社会的力量，市民社会能在一般意义上的治理以及解决贫困和不平等更为具体的领域中发挥作用［14］27-59。在实践中，“社团、慈善组织以及公共网络都是满足需求的更为有效的方式，这些需求不仅包括教育、卫生保健，还包括诸如构建和维护社会团结、宣传和加强道德观念、提升像自尊这种心理状态等”方面［14］33-34。这种通过发动市民社会力量来提供服务和满足居民需求的做法，实现社区居民自我管理、自我服务和自我发展，同时也使得政府在公共服务供给中从“直接划桨”变成“间接掌舵”。正如唐纳德·凯特尔所言：“政府生产物品和服务的职能在减少，对从事实际工作的代理人实施监督的职能却在增加。”［15］17这样一种治理方式，有效地克服公共服务由政府大包大揽而导致的行政成本居高不下、公共服务低效的弊端，推动社会管理从政府包办走向多元治理，形成政府、社会组织与居民个人协同共治的良好格局。这种理想的治理格局取决于两个条件：一是政府部门的简政放权，二是社区社会组织的发展壮大。随着服务型政府、参与式政府建设的深入推进，“传统的层级制政府正在让位于公共利益的不断分散，控制正在让位于互动和参与”［15］30，政府简政放权是大势所趋。政府部门“有责任决定是否应该由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式”［16］。这就内在要求及时转变政府职能、推进“公私混合型权力的发展”［17］、提升政府服务水平、正确处理政府与市场、社会的关系。与此同时，简政放权并不意味放松规制和监管，尤其是对民办教育、医疗机构的监管，而是要督促民办机构不断提高服务质量和标准。在社会组织的培育上，要将社会组织视作政府的“建设性的合作伙伴”［18］，降低社区社会组织的合法性门槛，加大政府对社会组织承接政府购买服务的支持力度，加强社会组织和民办公共服务机构的人力资源建设，推动社会组织完善内部治理结构，提升其自我发展能力和服务水平。

四、结语

新时代背景下城乡居民的新需求对城市公共服务供给提出新的挑战和要求，引发公共服务领域的供给侧结构性改革。供给侧结构性改革既是国家治理体系的重要组成部分，也是推进国家治理现代化的一个重要抓手。如果说供给侧结构性改革的短期目标是解决公共服务供需之间的结构性失调与矛盾，改善供给体系和供给结构，其长期目标则应该是建立有利于改善供给结构的制度安排。前者是治标，后者是治本。不同的制度安排决定不同的供给结构与结果。因此，供给侧结构性改革本质上属于政府改革与治理的范畴，既是对制约公共服务供给的制度性、体制性障碍因素的破除，也是对权力结构和利益结构的调整和重组，还是激发市场活力和社会创造力的有效手段。供给侧结构性改革遵循自上而下的行政推动与自下而上的社会参与的双向运动逻辑，内在要求政府与社会之间的平等合作与协商共治，要求政府向社会放权，增强社会自治功能，形成政府治理、社会自我调节与居民自治良性互动。唯有如此，才能完成公共服务供给侧改革的预定目标。

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