公路交通领域PPP模式的规范清单

自2013年开始，为使民间资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险，PPP模式作为国内一种新型投融资机制，在全国各行各业范围内陆续遍地开花。经过5年发展，PPP模式进入了发展“快车道”，遍布全国各地。

在2017年年初，各地各行业都在积极地试点和推广PPP模式，该模式成为社会、经济的热门话题。中央政府层面，财政部、发改委接连发文，从《关于推广政府与社会资本合作模式的通知》到发布《收费公路政府和社会资本合作操作指南》，相继下发了许多文件来规范PPP模式的运行，文件一波又一波，不可避免地出现了“神仙打架”的情况，地方政府积极响应中央政府的号召，力推PPP模式，但是各地的操作模式也不尽相同，有的项目比较规范，被列为示范项目，有的项目存在不同程度的违规行为。仅在2018年4月，财政部PPP管理中心就清理退库173个入库项目，项目资金达6700亿元。在蕴含着巨大商机的公路交通基础设施领域，如何规范运行PPP模式值得分析和探讨。

当前PPP发展中存在的问题和制约因素

PPP模式缺乏成熟的法律体系和完善的法规。从公共部门的角度看，目前PPP项目运作缺乏法律法规层面的支持；作为实施机构需要考虑多方面的因素，容易出现一些细节上的漏洞，社会资本进入基建投资时，面临法律保障不完善的问题，导致PPP模式存在吸引力、可行性不足等问题。

政府主导话语权，过度重视PPP融资功能。政府“重融资、轻管理”将导致PPP项目选择上的懒惰与盲目。同时，政府只考虑融资功能而不注重效率上的提升，忽视了政府债务风险。

PPP项目实施不规范，或引发地方政府债务风险。除政府对融资功能的过度重视外，PPP项目实施不规范也会造成地方政府债务问题，归根结底还是没有法律法规的约束。各地实施PPP项目的模式多种多样，例如政府购买服务的泛化使用对PPP模式产生一定的挤出效应，不利于PPP模式的持续发展。财政部87号文对此进行了严肃规范，但未来仍需各项政策的持续推进和落实。

市场化、规范化相对不足，政企双方契约精神缺乏。当前政府存在招商引资夸大、项目执行力弱、完成后不能履约支付、信誉丧失等问题。社会资本方在项目执行阶段存在一定自主空间、违背契约精神等现象。

社会资本参与热情不高，PPP退出机制仍需要完善。地方政府重准入，对社会资本的退出缺乏规范安排。资产证券化产品应用不够，社会资本难以适时退出，导致企业和金融机构对PPP项目的参与热情较低。

PPP项目中缺乏独立客观的第三方评估机构，项目实施效率有待提升。目前PPP项目运作中专业的第三方评估机构严重缺乏，例如信用评级机构。信用评级是PPP资产证券化的重要环节，未来需要更多引入第三方机构以促进项目顺利实施。

交通领域PPP模式现状

政府付费类和可行性缺口补助类项目的比重呈逐月、逐季度小幅上升趋势，使用者付费类项目的比重变化趋势则相反，重要原因就是地方政府资金缺乏，非收费公路也要积极推进。

部分补助资金用途不明确，导致使用类型多样化。各等级公路在建设过程中，部分项目能够争取到交通运输部或省级补助资金，但在项目上能否用做项目资本金没有明确的规定，致使有些项目把补助资金用作项目资本金，有些项目没有用作项目资本金。

项目管理存在盲区。传统的项目法人是项目建设的直接管理单位，而PPP模式下，规定项目法人是项目公司或者是社会资本，直接参与项目的管理工作，但又存在自己管自己的现象，原来的法人担心社会资本存在私心，不能管理好项目，所以又通过其他方式参与项目的管理，致使项目管理模式多种多样。

各种管理方式无法理顺，涉及相关税种不明晰。补助资金的拨付、项目公司接受政府付费的收入，以及项目结束固定资产移交时的费用问题等，没有相关文件明确规定，导致一些项目只能在推进过程中摸索，存在“车到山前必有路”的侥幸思想。

进入运维阶段，第三方咨询机构介入项目绩效考核的情况缺乏。项目建成交工后进入运维期，没有约定第三方咨询机构进行运维期的绩效考核，只是实施机构组织相关人士进行绩效考核。

领导重视程度不够，工作协调各部门存在困难。PPP融资模式的运行涉及多个相关单位和部门，如果没有一个能充分调动这些单位和部门的管理单位，运作一个PPP项目将存在很多问题。

交通运输类调出示范并退库项目清单

规范PPP模式运营探讨

PPP模式需健全完整的法律体系和法规支撑。一个良好的法制环境是PPP模式有效运作和发展的根本，目前，国家发改委和财政部共同负责PPP的立法、推广和监管职责，但两家机构的职能交错，限制了PPP的监管效率，PPP模式的立法、推广及监管应用专门的机构负责。因此，未来应从立法上赋予相关单位或部门监管职能，同时建立职能相对独立的监管机构，确保PPP项目被明确、有效地监管。例如发改部门主导的项目财政部门不能参与，财政部门主导的项目发改部门不能参与，不能出现两部委同时管理或均不管理的局面。地方政府要重视PPP模式的运行，要成立一个以市级领导为组长的领导小组，各相关单位重要领导为副组长，相关人员为小组成员，明确各单位和各部门的职责，有分工有合作，遇到棘手问题时，组长召集相关单位和部门开会解决，避免推诿扯皮，缩短项目落地的周期。

实现“物有所值”是PPP发展的重要一环，除定性体系外要尽快推进定量评价体系建设。物有所值（VFM，Value for Money）是确认和评估方案时使用的一种方法，用来判断在项目全生命周期成本与质量方面，PPP模式是否优于传统模式、能否降低项目全生命周期成本、优化风险分配和提高运营效率。国际上主要从定性和定量两个方面开展，我国目前定性评估占主导，定量评价处于探索阶段。定性评价主观性大，或影响“物有所值”评价结果；定量评价相对客观，只要计算过程准确有保证，就不容易出现大偏差或者被操纵。因此，条件允许的情况下应该同时开展定性和定量评价。建设定量评价体系，可包括前期利用风险评价指数体系筛选优秀合作者、营运阶段通过风险动态监测模型及时发现并控制风险在可接受区间等方面。

交通运输类调出示范项目清单

在PPP项目的运作中，推动第三方评估的制度化、程序化、规范化极为必要。相关部门应着力开发编制具有先进性、实用性的评估方法与制度设计，比如专家评估与民众参与相结合、内部评估与外部评估相结合、定量分析与定性分析相结合、事前评估与事中事后评估相结合。

政府注重融资的同时，也要注重项目的管理工作，否则将导致项目选择上的懒惰与盲目。很多地方政府没有严格地做好项目的前期工作，主要表现在项目识别阶段，PPP项目的筛选存在盲目性，最核心的“物有所值”评价环节没有受到足够重视；项目准备阶段，实施方案制定不清晰，盲目要求政府补贴，对补贴额度的要求缺乏科学客观的测算，同时对经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年。

交通运输类限期整改项目清单

19 贵州省黔西南州兴义市综合停车场工程建设项目 贵州省 20,686.00 第三批 已完成采购，尚未签署合同20 铜仁客运北站 贵州省 19,581.00 第二批 主体不合规，未按规定开展财政承受能力论证21 云南省香格里拉至丽江国家高速公路政府和社会资本合作项目 云南省 2,108,299.00 第三批 运作不规范22 云南省保山至泸水国家高速公路政府和社会资本合作项目 云南省 1,308,000.00 第三批 运作不规范23 云南省玉溪至临沧国家高速公路政府和社会资本合作项目 云南省 3,226,000.00 第三批 运作不规范24 云南省华坪至丽江国家高速公路政府和社会资本合作项目 云南省 2,773,500.00 第三批 运作不规范25 云南省昆明市轨道交通4号线工程项目 云南省 2,660,000.00 第二批 主体不合规，运作不规范主体不合规，运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证27 云南省玉溪市火车西站市政道路设施项目、站前广场建设项目 云南省 211,885.00 第三批 运作不规范26 云南省昆明市轨道交通5号线工程项目 云南省 1,930,000.00 第二批28 云南省红河州滇南中心城市群现代有轨电车示范线项目 云南省 662,000.00 第二批 运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证29 云南省红河州蒙开个地区河库连通工程 云南省 136,966.00 第二批 运作不规范30 云南省红河州元江至蔓耗高速公路（红河段） 云南省 2,085,978.10 第三批 运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证31 云南省红河州泸西县中医医院迁建及扩建PPP项目 云南省 28,827.00 第二批 运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证32 33云南省西双版纳傣族自治州景洪至勐海至打洛（口岸）高速公路一期景洪至勐海段云南省怒江州兰坪县省道316线怒江州六库至兰坪公路青吾甸至兰坪古盐都隧道段PPP项目云南省 893,725.00 第三批 运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证云南省 77,000.00 第三批 运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证34 安康机场迁建 陕西省 234,450.00 第二批 运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证35 甘肃省张掖市G0611张掖至汶川高速公路张掖至扁都口段工程 甘肃省 587,260.00 第三批 已完成采购，尚未签署合同36 陇南市国道316线长乐至同仁公路两当县杨店（甘陕界）至徽县公路建设 甘肃省 753,000.00 第二批 主体不合规合计 34,756,990.10