浅析地方政府绩效评价进程中的公众参与状况

戴婷

[摘 要] 预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，贯穿于预算编制、执行、监督的全过程。绩效评价是预算部门使用财政资金一定期限内达到的产出和效果，而公众评价是项目效果性评价的重要支撑内容。文章通过对公众参与政府绩效管理实践的总结和分析，探究地方政府公众全过程参与政府绩效管理的路径。

[关键词] 预算资金；绩效评价；公众参与

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 010

[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）07- 0026- 02

0 前 言

“公众参与”在地方政府绩效评价进程中发挥着特殊作用。一方面，公众参与有助于增强政府的责任与回应性，优化政府决策，从而达到改善公共服务、提升治理绩效的目的，甚至也能为民主政治的发展准备条件；另一方面，它在本质上仍属于邀请性参与、行政吸纳型参与，参与进程处于政府的调控之下并受到严格限制。此外，参与者的能力、参与机制、信息管制等因素都制约着公众参与的深入发展。基于这样的状况，在地方政府绩效评价进程中对公众参与的局限性分析，有利于详细的探究实现预算资金项目经济效益、社会效益、生态效益，有利于衡量预算资金在达到以的产出和效果。

1 研究现状

1.1 国外研究综述

公众参与政府绩效管理的基本理论依据在西方，公众全过程参与政府绩效管理实践是有其基本理论作为支撑的。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出了参与式政府模式，这种模式实现了政府管理方式由“统治型”向“治理型”的转化。在这种模式下，政府不是唯一的公共管理主体，而是有许多自治性或半自治性的机构也来充当公共管理的主体。2001年，艾尔弗雷德·P·斯隆基金会在美国爱阿华州资助了一个为期3年的名为“群众首创的绩效评估（CIPA）”的项目。该项目与传统绩效评估的不同之处在于：一是强调群众、公务员和管理者之间的合作；二是强调群众在绩效评估中的作用；三是强调绩效评估结果的公众普及以保持政府的责任感，构成了一个完整的公众全过程参与的政府绩效评估体系。英国公众参与政府绩效管理实践是英国在公众参与政府绩效管理活动中十分关注最优价值的实现问题。即指在政府绩效管理过程中，如何对公众利益进行确认和价值整合。在英国，这种最优价值体现在政府对公共服务的3E追求上，即经济、效率、效益。最优价值方法被应用到地方当局的各类公共服务中，其职责是要对作为纳税人和用户的公众负责。2001年，日本设立政策绩效评价和独立行政机构评价委员会，对政策评价进行必要的协商。日本城市政府政策绩效评价实践较为典型的是日本东京都政策评价体系和北九州市复兴计划绩效评价体系。美国爱华州开展的“群众首创的绩效评估（CIPA）”的项目，是以公众为主导，让公众全过程参与政府绩效评估的有益尝试[1]。

1.2 国内研究综述

我国现阶段对于公众参与政府绩效管理所欠缺的公众与政府、第三方机构的沟通与合作是我国需要解决和予以关注的主要问题，这也是我国探索公众全过程参与政府绩效管理需要构建的一个重要机制。

2014年5月南京市开展的“万人评议政府活动”，就是一种以公众为主导，让公众评估政府部门的绩效评估模式。“万人评议政府活动”颠覆了传统的内部评估模式，给南京带来很大的变化，它在一定程度上改善了官员的行为模式。

2 公众参与地方政府绩效评价机制的理论概述

公众参与地方政府绩效评估的内涵在于公民个人或团体、非政府组织和企事业单位等接受政府服务或受政府公共政策影响的对象以合法、有效的途径融入地方政府绩效评估每一步骤的动态、持续并且不断发展的过程，对地方政府绩效进行评定，以促进其绩效的持续改进和提高。

3 公众参与地方政府绩效评价机制建设现状

3.1 成效探究

2012年，国家财政部要求绩效评价要本着预算支出的经济性、效率性和效益性，积极开展县级财政支出管理绩效综合评价，逐步推进部门整体支出管理绩效综合评价，并加强重大民生支出项目绩效评价，并将公众评判法列为绩效评价技术方法之一。

3.2 公众参与地方政府绩效评价机制存在的问题

传统的行政措施抑制了公众参与的主动性。我国传统行政长期以来实行以“权力”为本位，以“命令”和“強制”为手段，以保障行政权力运行为目的的管理方式。这种方式抑制了社会力量的成长和公众参与的积极性、主动性和创造性，滋生了官僚主义，导致公共行政效率低下[2]。

评议主体中社会公众满意度的权重不高。“社会公众满意度”这个指标包括在“效益”这个一级指标中，普遍占6%～8%的权重，而一般地州上则侧重于经济指标。

公众参与评价的方法和环节较为单一，缺乏灵活性与多样，当前主要限于绩效评价过程中的问卷调查，参与周期比较短，仅限于开展绩效评估时发放问卷填制时。

评价的指标设计过于简单和笼统。评价指标侧重于组织程序的文字描述，有一定的主观性。

对绩效评估结果的应用性差。从实践情况来看，主要有：①将评价结果作为考核部门和单位领导绩效的重要依据；②将评价结果上报人大，接受人大的监督。当前的绩效评价都是在财政部门的要求和组织下开展的，预算单位参与评价的积极性不高，部分单位存在认识上的误区，一定程度上有抵触情绪，认为绩效评价像以往的其他评估一样，只是走过场，搞形式，一评了事，没有认真地研究和解决评价中发现的问题，没有主动地将评价结果与部门的工作业绩挂钩[3]。评价结果反馈给预算单位没有发挥其应有的作用，使评价流于形式

4 完善公众参与绩效评价的制度保障

现代行政的人文精神已从“命令与服从”的单向强权理念，转化为“服务与合作”的双向沟通理念。与此相适应，行政管理方式也从传统的行政命令、行政处罚、行政强制等刚性管理方式转变为行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解等柔性管理方式。柔性管理方式，体现了公众参与、管理者与被管理者双向互动、平等协商、自由选择等民主行政的基本要求。

完善地方政府服务管理工作，努力推进科学决策、高效管理与精准服务一体化，推动管理型政府向服务型政府转型，应当重新构建绩效考核指标体系。如预算资金绩效评价中效益分值，至少应占到三分之二左右，而在效益指标中，应体现公众参与评价的意识、素质和能力。可以采用平衡计分卡的评价方法，设计业务指标、财务指标、公众指标和改进指标[4]，而公众指标中应包含项目受益面和项目公信度两个层面：项目受益面包括项目使用量和媒体及专家关注情况两个方面。其中专家评价应选择该领域权威专家组成小组通过对每个项目作详细分析和比较在定量和定性分析的基础上，以打分等方式做出定量评价；项目公信度应包括项目受益者满意度、公众满意度、同类项目横向影响力比以及同业评价四个具体指标。其中受益者满意度应精确选择不少于一半的项目受益对象来进行评测。公众满意度可以选择本地出身或工作的居民、市民、纳税人，在选择比例时应有一定的经济、管理学科背景的人。党的十九大报告将建设生态文明提升为“千年大计”，将“美丽”首次纳入国家现代化目标之中。在公众问卷设计方面应该针对预算资金项目每年开展生态环境质量公众满意度年度调查，满意度得分由两部分组成，一是公众对美丽地方政府建设和环境保护工作的认知情况；二是公众对生态环境和污染治理的评价情况，两者按照权重得出满意度得分[5]。通过以上内部评价和外部评价的结合，真正体现外部性、参与性和公开性。

我国特有的行政生态文化不能短期内运用绩效评价反馈结果理顺各种层级问题，应进一步明确政府职能和明晰岗位权限，更好地通过法制规范来约束推进，营造评估体制，完善政府绩效法律法规，极大保证绩效评价的功效性。

主要参考文献

[1]姜秀敏， 刘光远， 韩颖. 国外公众全过程参与政府绩效管理的经验及启示[J]. 大連海事大学学报：社科版，2013，12（5）：17-20.

[2]柏洁. 我国公众参与地方政府绩效评估障碍性分析[J]. 中共伊犁州委党校学报， 2012（2）：85-87.

[3]仲维. 公众参与地方政府绩效评估问题研究[D]. 桂林：广西师范大学， 2014.

[4]段艳冉， 王庆东. 如何用平衡计分卡评价地方财政性项目支出[J]. 合作经济与科技， 2011（11）：99-100.

[5]上海市青浦区财政局课题组. 财政支出绩效评价结果应用研究[J]. 当代农村财经， 2013（1）：27-29.