城市建设用地再开发模式选择的国内外经验与启示

黄凌翔 杨璐

摘 要 在国家缩减新增建设用地规模的形势下，城市建设用地再开发成为破解城市问题、土地资源瓶颈，转变经济增长方式的突破口。研究从再开发模式选择的原因与难点出发，系统地梳理了国内外典型城市建设用地再开发的成功经验，总结出“生态修复+产业升级”“棕地修复与再开发”“三旧改造”“城市更新”4种模式，分析了各模式运行的关键环节。在此基础上，指出模式的不同适用范围，从再开发基础条件、再开发动力、再开发机制追溯其模式选择的原因，并得出模式选择的逻辑思路及模式运行应建立多方协同参与机制、创造良好反馈环境等启示。

关键词 城市建设用地再开发；模式选择；动力与机制；经验与启示

[中图分类号]F293.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）05-0051-07

一、引 言

《國家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调“按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。”“五大发展理念”要求我们转变过去的经济增长方式。《国土资源“十三五”规划纲要》中进一步强调“实行建设用地总量控制和减量化管理，提高存量建设用地供地比重。”这些新规划、新理念都明确指出我国亟须转变以往粗放低效、污染、仅追求经济总量增长的建设用地利用方式，提出缩减新增建设用地供给规模以及把目标转向存量建设用地再开发的发展任务。改革开放以来，城镇化率由1978年的17.92%增加到2015年的56.10%，耕地面积减少了3亿多亩，但城市土地供不应求形势依然严峻，且现有土地利用方式使城市出现不同程度的建设用地紧缺、空间布局和产业结构不合理、就业难、环境污染及交通拥堵，甚至经济结构失衡等突出问题[1]。差异化的城市问题决定了模式选择是城市建设用地再开发的首要问题，而模式选择的关键在于产业选择、实施主体、资金来源、政策支撑等。

城市建设用地再开发是指当城市发展到特定阶段，对原建成区用地方式、结构及空间布局等进行功能性置换升级的建设活动[2]。目前国外研究集中在再开发对城市的优化如产业置换、空间布局调整、生态修复[3-6]，再开发的实施过程[7]、技术措施[8-9]和激励政策[10-11]；国内相关学者的研究集中在城市更新、旧城改造、城中村改造的典型案例介绍[12-13]和建设过程中产权重构与利益分配[14]、利益相关者的改造意愿[15]、政策制度解析[16-17]等，而缺少对再开发模式的动因、形成根源及差异性原因的深入研究。

鉴于此，本文尝试从再开发模式难点出发对国内外典型地区建设用地再开发的成功实践进行系统的归纳与梳理，深入对比模式特点、剖析模式差异性原因，总结再开发模式选择的逻辑思路，并对模式运行提出建议。

二、发达国家城市建设用地再开发模式选择

国外城市建设用地再开发起步较早，在解决资源型城市、郊区化城市问题方面成就显赫，通过案例对比选取德国鲁尔区、美国城区再开发模式为国内相关城市再开发做参考。

（一）德国鲁尔区

1.再开发背景

鲁尔区以煤炭开采和钢铁制造业为主，二战后由于科技水平的提高、煤炭廉价替代产品的出现，传统产业的市场需求急剧下降。由此导致鲁尔区出现煤矿和钢厂逐个倒闭、失业率上升、高素质年轻人口严重流失、GDP停滞不前等突出问题，再加上重型工业对生态环境的破坏，失去生机的鲁尔区靠政府长期财政补助维持运行。为扭转经济发展的结构性危机，鲁尔区对其建设用地进行再开发。

2.再开发难点

如何转变鲁尔区衰败、萧条的境况？究其本源，城市需要人将其“活”起来，而人会聚集在环境优越的宜居宜业城市，要转变现状应围绕吸引人的要素进行建设。因此，再开发的重点与难点聚焦在产业选择与优化升级、空间布局调整、生态修复与环境治理。

3.主要做法

（1）发展知识文化产业并改造传统产业。鲁尔区依托本地资源发展辐射力强且不雷同的优势产业，在大学周边兴建研发中心和科技园，形成带动产业升级的良性循环知识产业链。对传统产业进行现代化生产改造，让高质量、高产出的企业继续发展下去；根据废弃工厂的工业景观、遗留设施将其改造为富有文化气息的工业博物馆、公园、游乐场等；通过工业遗产旅游与知识产业有机结合将工业废弃地改建为购物娱乐中心或工商发展园、服务产业园、现代科技园[6]。

（2）注重生态环境改善与空间布局调整。政府注重市民环保意识的提升，积极发展新能源产业，鼓励在工业原址植树绿化。同时，因地制宜采用“多中心结构紧凑”的再开发战略。一方面，在资源配置和资本投放均衡的前提下，支持土地混合使用，将各项服务功能与居住区紧密联系，有效地缩短了通勤距离。另一方面，不断完善基础设施和公共服务建设，以“公交廊道+节点”的网络组织模式减少汽车的环境负外部性，提升公交系统的竞争能力，营造良好投资环境。

（3）实行差别化资助。联邦和州政府将原资助老工业的资金用于投资新兴产业，通过发行基金债券、利用土地融资、向企业征收“煤炭附加费和补贴税”等募集建设资金；在满足土地使用规划的前提下，市政府向投资企业提供价格优惠的地块；对于失业率高，人均收入低的地区企业可向政府申请资助，经批准的一般性项目，联邦和州政府各提供14%的投资额；对于旧厂改造和地区基础设施建设的环保项目，企业、州和联邦政府的投资比例为20∶40∶40。

（4）制定多层次制度体系。州政府制定“北威州地区的未来倡议”（ZIN），充分利用地区创新力量，加大发展“软基础设施”。区政府设立发展委员会解决重工业区改造矛盾；设立会议制度让市场参与地区经济的建设发展。市政府编制严防城市蔓延的土地利用规划，控制那些不能或要付出很大代价才能与公交系统相连接的建设用地，审视其用途是否可转为非建设用地。

（二）美国

1.再开发背景

美国城市由于大部分进入逆城市化阶段，城市土地利用突出问题主要集中在棕地再开发方面。据美国政府问责办公室（U.S. Government Accountability）估计，全美有超过45万块棕地和大约6 100 km2的潜在污染土地[11]，大部分位于城市老工业区。过度郊区化使美国出现城市扩张、中心城区衰落、郊区与市中心居民的收入差异显著、社会犯罪率居高不下等严重问题，迫使各级政府、非政府组织、私人机构和社区共同协作对城区棕地进行修复再开发。

2.再开发难点

棕地再开发成本高、风险大、周期长，且不同地区其污染的原因、程度及类型各异。怎样识别并修复污染地块、如何让开发商积极参与再开发项目、如何缓解郊区化现象、调整城市结构功能等成为再开发的重点与难题。

3.主要做法

（1）实施严格的棕地清理程序。项目申请人在设定再利用目标与计划、理解相关法规、确定资金和社会参与并经环境保护局（Environmental Protection Agency（EPA））同意后，与政府部门合作运用现代技术对开发场地的再造价值、污染程度、直接威胁、风险控制、利益相关者的满意度和其他可行的替代方案进行评估，选出使开发者、居民、政府各方达到帕累托最优的清理对象与方案，然后设计和执行清理，进行场地修复与再开发。

（2）依托工业遗产进行生态修复。美国棕地再开发的产业选择主要有两类：一是建设大型城市公园。如在建的弗莱士基尔斯公园原为垃圾填埋用地，通过栖息地重塑、基础设施建设，对生态景观进行修复的同时引入文化、体育、教育等大型公益或商业项目投资。二是改造为具有公共活动、工作、产业服务功能的综合区域。即在满足预算的条件下，将当地文化与场地天然结构相结合，广泛应用可再生材料、景观改造技术与周边社区整合开发，成功再造为集休闲、娱乐、文化教育等为一体的混合功能用地。

（3）给予资金支持和政策优惠。棕地开发的高额投资主要来自以下几方面：一是EPA建立专项补助，给予小棕地试点城市20万美元用于前期识别和规划工作[18]；对社区参与项目提供评估补助；为项目申请人分担80%的棕地清理成本；提供低息贷款支持土地所有者进行再开发活动。二是政府、开发商及私人以入股形式合作，项目建成后，政府可增加税收，私人获得红利，开发商取得利润。三是州与地方政府采用减税、税收增额等融资手段。

（4）健全并创新立法体系。1980～2002年，美国先后颁布了《超级基金法》《棕地行动议程》《纳税人减税法》《小企业责任减免及棕色地带复兴法》等多部法律，以明确棕地的责权关系、再开发用途、奖励机制以及风险评估问题。[19]其中《纳税人减税法》规定了棕地的私人投资者用于治理棕地方面的开支可抵扣相应数额的所得税，并给予投资者一定的基金补助；《小企业责任减免与棕色地带复兴法》，用以激励中小企业参与棕地再开发计划。

（5）共享再开发成果。EPA召开棕地年会吸引人才，并且每年对各区域棕地开发情况进行统计，设置相应链接供人们了解。截止2017年1月1日，累计完成25 296项评估，共提供117 525个就业岗位和226.12亿美元的资金支持，预期为城市发展提供259 km2可再利用土地。同时，其正外部性效益明显，具体表现为：评估或清理场地附近的住宅价值提升了5%～15.2%；就业岗位和政府税收增加；复兴棕地区域犯罪率下降等[20]。

三、国内典型城市建设用地再开发模式选择

国内许多经济发展水平较快，土地开发较早的地区在再开发方面已做了有力的探索，形成了“三旧改造”、城市更新等模式以缓解供地紧张压力、改善城市面貌等。

（一）广州

1.改造背景

广州市土地供给量小，且土地利用效率低。根据统计，全市存量“三旧”用地共有544.2 km2，约占全市现状建设总用地面积的39%[21]。面对土地资源稀缺的制约，在政府新型城镇化绩效考核机制和产业调整的需求下，要实现经济增长与可持续发展，必须盘活存量市场。随着2010年亚运会的举办，广州市对“旧城、旧村、旧厂”的低效建设用地再开发。

2.改造难点

如何解决广州对城市建设用地面积、居住环境及城市形象改善的迫切需求？广州“三旧”改造难点在于面对不同类型的改造对象，要协调政府、企业、村集体、居民的利益冲突、明确主体行为，在盘活低效用地的同时调整产业结构、提高建设用地的经济、社会、环境效益。

3.主要做法

（1）实施多元化主体改造方式。按照改造主体不同，改造分为政府主导和权利人自行改造。政府主导改造分3种情况，一是危房集中、公共基础设施不完善和土地功能布局明显不合理的需成片重建的旧城，采用“区政府主导，市场运作”的方式改造；二是为完善城市功能或优化产业结构需进行改建的旧村，在充分尊重村民意愿的前提下，通过政府主导、以村民为主、与开发商合作的方式改造；三是具有开发经营条件的低效厂房，由政府公开出让或征收，并提供差别化补偿或收益支持。权利人自行改造是对旧城中零散分布、环境设施差的旧住房，政府给予财政支出鼓励业主自行改造。

（2）推动高能耗制造业用地置换。广州2015年生产总值与2009年相比，第二产业下降5.62%，第三产业增加6.62%，且工业在地区生产总值占比由34.11%降为28.65%。对比改造前后主要供应产品量，高污染、高能耗、技术落后的工业如硫酸、涂料、焦炭等企业被淘汰，通过投资环境改善吸引生态、经济效益好且空间利用率高的产业进入工业园，如医疗仪器设备、光电子电器等企业。

（3）吸引社会资本拓宽融资渠道。通过政府出让土地、全市筹集资金和业主投资解决高成本压力，鼓励土地增值收益共享。市政府实行税费减免政策吸引社会资金参与改造，规定“三旧”改造的土地出讓金专款专用，其中旧村改造项目用地未来5年的纯收益，60%返还村集体，40%用于支持城市改造工作。

（4）注重个体意愿加快改造步伐。广州《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》简化了用地性质转变流程，在符合规划的前提下，允许集体建设用地与零散国有建设用地等价开发利用，并可由协议出让方式供地。其旧城改造方案需经90%居民同意，涉及集体建设用地项目，经村集体经济组织80%以上同意后才能开展。充分尊重人民意愿的决策方法，加快了改造进程，到2016年初，广州已完成“三旧”改造用地1 219宗，改造面积共计39.1 km2[16]。

（二）深圳

1.更新背景

深圳于2005年完成城市化转地后，成为全国第一个没有农村建制、改变土地城乡二元制的城市。与广州相比深圳人口更密集、后备土地资源更稀缺，全市约400 km2的原农村集体低效用地成为城市土地的主要供给。由于当年扭转为国有土地的集体土地比例较大，使得协调原集体土地使用者的安置问题和土地性质问题更为突出、迫切，因此深圳展开了以效益为目标的城市更新。

2.更新难点

深圳城市更新同样要解决广州再开发的难题，但深圳划定经济特区的特殊背景使城市更新难度加大。违建用地、居民安置、利益分配及土地政策问题的处理是城市更新特有的难点。

3.主要做法

（1）依据更新对象制定改造方案。更新过程遵循“政府引导，市场运作”的原则，主要采取拆除重建、综合整治、功能改变3种方式。市政府根据需要组织土地使用权收购，或权利人补缴地价、得到规划许可后对公共利益及旧城区改造需要进行土地调整的更新对象进行拆除重建；区政府在不改变建筑主体结构和使用功能的前提下对居住环境恶劣的城中村进行综合整治；在经过市规划部批准后，转变旧工业区和旧商住混合区内明显不符合规划的用地功能。2013年以后，在总结前期经验的基础上，针对旧工业区改造提出了融合局部拆迁、功能改变等多种方式为一体的复合更新。

（2）依托原产业优势发展新兴产业。地区生产总值与2010年相比，2015年第二产业降低8%，第三产业增加8.06%，占总产值的60.46%。更新前金融、物流、文化和高新技术产业为深圳支柱产业；生物、互联网和新能源是其战略性新兴产业。到2015年，战略性新兴产业增加了新一代信息技术、新材料、节能环保及文化创意产业，且海洋、航空航天、智能设备、生命健康产业处于生长期。

（3）实现“帕累托改进”的利益分配机制。对占深圳土地总量30%的原农村违建用地，建立地方政府、集体、违建当事人和开发商利益共享机制，按20∶15∶65的比例，违建用地分别用于政府储备、公共基础设施建设和市场主体开发。政府将更新地块按基准地价通过协议方式出让给开发商，由开发商与违建主体自行解决拆迁补偿问题。更新项目所得收益市国土基金与原农村集体经济组织各半，或按7：3分配，村集体可持有低于总建筑面积20%的物业用于产业配套。

（4）突破政策局限。深圳《城市更新办法》中规定项目范围内未出让的零星用地除优先用于公共服务设施外，可以进行空间置换与更新改造项目合并出让给更新主体；更新改造用地可通过协议方式出让，极大调动了原业主推进更新的积极性；根据改造用地的类型，制定差异化的地价标准，并建立了地价与规划容积率调整的联动机制。《城市更新单元制度》提出更新改造具有一定规模且相对成片的地块，以便落实更多的公共设施，为公共利益的实现提供保障。《优化资源配置促进产业转型升级的意见》明确，原农村集体经济组织继受单位拥有的符合规划的产业用地可入市流转。一系列的政策突破推动更新进程，从2009年到2017年上半年，累计供地14.31km2，落实保障性住房206 500 km2，城市更新成为深圳土地与住房供应的主力军[22]。

四、城市建设用地再开发模式差异性反思

城市建设用地再开发是城镇化与经济发展到一定阶段的伴生现象，从宏观视角看，再开发各模式的目标、体制机制等基本形同，但从微观视角看，再开发模式选择的背景、难点、建设规模、关键做法等方面均存在一定的差异（如表1）。

根据微观差异追溯其根源，发现城镇化与经济发展水平反映再开发基础，决定现阶段城市发展面临的挑战，进而定位再开发主要目标为产业升级、生态修复、盘活存量或改善城市面貌，不同的发展定位直接解决城市发展的关键问题；基于再开发基础，引导空间与生产要素聚集、促进专业化分工的动力推动模式运行，并遵循建设宜居宜业城市的内在机制，使得再开发带动城市升级；由于基础条件的区域差异，影响其动力与再开发机制不同，表现出模式差异；宏观层面的再开发是城市发展的转折点，转折的成功实现需要转变区域经济增长方式，走可持续发展道路（如图1）。由此，从再开发基础、再开发动力、再开发机制反思其差异性原因，进而探索推进再开发运行的路径。

（一）基础条件决定再开发定位，是模式差异性的源头

从再开发基础来看，城市建设用地再开发是城市发展的转折点，再开发模式是城市基于城镇化、经济、产业、人口、政策等基础环境对转型路径的新选择。发达国家工业化、城镇化起步早且发展迅速，大部分城市已经进入后工业化、逆城市化阶段，面对由此带来大量的经济、社会、环境问题，各国城市从基础条件出发定位再开发理念并进行不同规模的实践。如德国鲁尔区、美国城区的再开发定位不仅破解了城市发展面临的功能失衡局限，且在有限的空间内优化生产要素的布局。但广州、深圳过多关注土地资源瓶颈，导致再开发未能摆脱增长主义与GDP崇拜，也未能充分释放原产业潜力。

（二）再开发动力影响模式形成，是模式差异性的核心

从再开发动力来看，城市建设用地再开发是区域经济转型的路径，再开发模式通过内外动力吸引区域空间和要素聚集，其中经济利益是其最主要动力。德国鲁尔区在人口迁移、经济增长、生态环境修复的内生动力下，通过政府政策、规划导向和市场积极参与、融资的外生动力，发展特色产业链并完善公共配套设施，带动整个区域经济的发展。美国城区在解决社会安定隐患需求的推动下，政府、市场、社区、私人共同合作，引导生产要素流动。广州与深圳相比，深圳建成区面积是广州的3倍，人口密度是其1.3倍，且广州政府财政收入中，土地出讓金占比49.8%，内外动力差异导致广州即使转变政府职能，其再开发的力度和效率仍不及深圳。

（三）再开发机制推动模式运行，是模式差异性的助推器

从再开发机制来看，城市建设用地再开发是城市可持续发展的手段，要建立顺应五大发展理念的政策、规划体系引导再开发活力的释放，进而加快再开发进程，其进度又反映其模式运行的难点。短期内，再开发机制与建设难点对接，建立从地块规划、市场投资、项目立项到实施的阶段化政策体系如深圳；长期内，再开发机制为可持续发展目标服务，建立兼顾城市功能再造和管理水平提升的规划体系如鲁尔区、美国城区，并明确开发主体的职责，为再开发激励、监督、反馈、保障机制营造良好制度环境。

五、城市建设用地再开发模式选择的启示

综上所述，城市建设用地再开发没有统一模式，其根本原因是各城市的基础条件不同（如表2），基础条件差异影响再开发动力与机制的形成，从而外在表现为选择不同模式。但再开发作为城市发展转型的突破口，有必要从不同模式的实践经验中厘清其模式选择逻辑、运行机制，为我国城市建设用地再开发提供建议。

（一）构建模式选择逻辑思路，保障再开发精准实施

多样化、差异化的再开发模式需因地制宜，厘清其中共同的选择逻辑是关键。首先，转变再开发仅提高土地效益的简单思维，立足现状，促进城市发展自身需求的内在动力和政府绩效考核的外在动力形成，依据再开发定位及资金、人才资源选择模式；其次，在动力机制的推动下，使再开发模式形成具有地区差异的政策体系、融资方式及利益重构保证其精准运行；最后，从模式运行关键环节入手破解再开发实施难点、反馈再开发绩效，确保全局到局部地块再开发的精准推进（如图2）。

（二）建立多方协同参与机制，助力再开发高效运转

再开发的运作方式应是“政府引导，市场运作，企业主体，居民参与”，形成与地方历史文化相关联的多方参与机制。一方面，政府要创新制度体系，保证资源与公共服务的有效供给，同时监管市场运作，充分发挥市场机制，选择优势产业，实现多元化投资，并增加公共基础设施的供给。另一方面，产业主体或房地产企业要在政策指引下建设合理比例的保障性住房与商品房，与时俱进升级原产业并引进新兴产业。同时社区和居民不仅可以入股参与建设，还要行使监督职责。从美国城区、深圳的实践来看，多方协同参与机制对再开发高效有序运行很重要。

（三）创造良好反馈环境，推动再开发良性循环

积极创建线上与线下相结合的信息共享平台，推进形成多元化、网络化的反馈机制。首先，组建项目监督调整小组，负责跟进项目建设情况并收集居民反馈意见，及时纠正有损公共利益的行为。其次，设置工作信息共享平台，提供技术、人才信息共享和反馈等服务，政府根据再开发实际情况及反馈信息对其模式动力、运行进行调整或开发商自行调整。德国鲁尔区转型由失败走向成功、美国城区再开发激励机制与完善的政策体系、广州政府职能的转变、深圳细化的更新政策都得益于良好的反馈环境。

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