僵尸企业进入破产处置面临的问题、障碍及政策建议

杨宇焰 雷翔 卢鹏宇

摘 要 随着去产能的深入推进，清理僵尸企业进入高峰期，但一些僵尸企业“僵而不死”不仅占用了大量资源，增加社会成本，影响了资本周转速度和使用效率，而且还扭曲了市场信号，阻碍了资源有效配置。如何破解僵尸企业处置难题，对于实现资源的有效配置，经济结构优化具有重要意义。文章对四川60家僵尸企业和73家银行业金融机构进行调查，通过比较僵尸企业处置与不处置以及不同处置方式下的成本与效果，研究了僵尸企业破产处置面临的问题及障碍，进而提出相关政策建议。

关键词 僵尸企业；破产处置；处置成本；金融监管；不良资产

[中图分类号]F275；C931 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）05-0001-08

一、引言及文献综述

党的十八届五中全会以来，国家有关部委相继出台了去产能、处置僵尸企业的政策举措，并把处置僵尸企业作为推进供给侧结构性改革的重中之重。在中央发布一系列处置僵尸企业的目标和政策后，全国各地也根据自身情况安排部署僵尸企业处置工作，虽然各地区实际情况和处置工作的侧重点有所不同，但大多数都对本地僵尸企业展开了详细的摸底，并制定了明确的工作目标和工作措施。在地方政府的强力推动下，僵尸企业的处置工作取得了一定成效，但也暴露出一些问题。随着僵尸企业日益成为社会各界关注的焦点，如何处置僵尸企业也成为了学术界研究的热点。

国内部分学者站在宏观经济的整体层面，分析了僵尸企业形成的原因、识别标准，并提出了较为全面的处置僵尸企业的建议。如朱舜楠、陈琛（2016）对我国僵尸企业形成因素进行分析发现高负债企业、规模过大企业、制造业企业和国有企业较易成为僵尸企业，处置僵尸企业应从完善法律法规、推动债务重组、安置失业人员、解决过剩产能等方面着手。朱跃（2016）认为，僵尸企业处置不应由政府主导，也不完全由市场决定，而应该由政府引导、市场化运作，前提是让僵尸企业具备流动性，方法上要畅通多种处置渠道、进行分类处置。邓洲（2016）指出，处置僵尸企业首先应全面评估和科学界定僵尸企业，发挥市场机制清退僵尸企业的积极作用，同时要严格执行企业退市法律法规，根据不同情况制定不同的处置路径。黄少卿、陈彦（2017）在研究我国僵尸企业的分布特征及分类处置时认为，僵尸企业现象既是由于政府补贴的“滋润效应”，同样不容忽视的可能还有破产成本过高导致的“阻碍效应”，处置僵尸企业，除了改善公司治理、推动股东采取改组董事会或经理层以及资产重组等，还应修改《企业破产法》以纳入简易破产程序，并且各级政府要严格财经纪律，防止僵尸企业继续增加对生产要素的占用并恶化整体经济生产率。部分学者站在法律层面，重点研究了僵尸企业司法处置中存在的问题并提出建议。如吴金蓉（2016）研究发现，在推动僵尸企业破产处置时，与1990年代通过让“有担保债权人”让利受损的方式推动企业破产的所谓政策性破产不同，在当前的经济环境下，在处置僵尸企业的过程中可能会出现一些新的法律问题和法律纠纷，应依据现有法律，在宪法和法律框架内处置僵尸企业。魏新璋（2017）从以衢州法院加大僵尸企业司法处置力度助推供给侧改革为观察点，回顾总结了近年来衢州法院运用破产审判处置僵尸企业中形成的府院联动、执破衔接、司法网拍、破产简易审、政府托底保值等工作成效和特色，认为破产审判是僵尸企业处置的主战场和法治路径的最优选择，同时分析了在供给侧改革背景下僵尸企业处置工作面临的“三多与三少”“三个更加”“三个有待进一步”等问题和困境，并就下一步强化僵尸企业司法处置工作提出了建议。此外还有部分学者在借鉴国外僵尸企业处置经验的基础上，提出僵尸企业的处置建议。如陈本菲（2016）通过对日本针对僵尸企业采取措施的教训分析和对美国针对汽车业僵尸企业的救助计划研究，认为在处理僵尸企业问题时，在理论方面可以在合理范围内借鉴“创造性破坏”理论，在实践方面，应当借鉴经验，吸取教训，发挥政府和银行的作用，避免社会资源浪费，同时要发挥破产法在处置僵尸企业中的重要作用，完善政府救助计划和措施等。陈彦玲（2016）通过借鉴美国“以市场化机制为主，政府不承担过大责任和风险”模式、日本“设立‘产业再生机构，助重点僵尸企业重组再生”模式和德国“以‘产业并购重组+劳动力再就业体系加速僵尸企业出清”模式，提出要以市场化手段为主实现僵尸企业出清，要以法治化手段规范僵尸企业的处置以及政府不大包大揽僵尸企业出清。

随着全国各地对僵尸企业处置进程的加快，学者们对僵尸企业处置的研究也在不断深入，既有对我国或某一区域僵尸企业处置基本情况的总体分析，也有对个别僵尸企业处置的典型案例介绍；既有面上的概述，也有点上的研究。总的来看，虽然对僵尸企业处置的研究取得了比较丰富的成果，但也存在一些不足之处，如理论阐述多，实证研究少；定性分析多，定量研究少；现象描述多，本质研究少；政策建议过于宽泛，针对性和可操作性不强等；鉴于此，本文在充分借鉴现有研究成果的基础上，对四川僵尸企业及处置情况进行深入调查，通过比较僵尸企业处置与不处置以及不同处置方式下的成本与效果，研究僵尸企业破产处置面临的问题及障碍，最后提出政策建議。本文的创新之处在于用定量的方法对僵尸企业处置与不处置的成本及效果进行比较静态分析，对仍在处置的僵尸企业的处置成本与效果进行动态分析，能够更直观地看出僵尸企业处置与不处置的成效差异，也更能有效地突出僵尸企业及时处置的合理性，同时也为积极推动僵尸企业破产处置提供决策依据。

二、对僵尸企业及处置情况的调查——以四川为例

（一）四川僵尸企业总体情况

2015～2016年，根据有关部门对四川省僵尸企业①排查及处置情况的调研，初步筛选出僵尸企业681户，占四川全部规上企业数量的5.1%，其中577户企业处于停产、半停产状态，占比74.7%。僵尸企业的主要特点表现为：一是资产负债率高企、连续亏损等现象突出。根据上述681户企业中的518户企业财务数据显示（剔除无效数据），2015年末，518户企业资产总额2 426.4亿元，占四川全部规上企业资产的6.3%，负债1 956.9亿元，占四川全部规上企业负债的8.3%，平均资产负债率80.6%，较四川规上企业平均资产负债率高出近20个百分点，资产负债率最高的企业高达1 205.5%。其中，57户资不抵债、279户企业亏损、164户连续三年亏损。二是债务和风险暴露大多体现在银行信贷。681户企业中，有553户企业在银行违约，其中形成不良的472户，占比69.3%；逾期90天以上未纳入不良贷款的企业81户，占比11.9%。三是钢铁、煤炭等产能过剩行业成为风险集中爆发领域。681户企业中，煤炭和钢铁行业企业共104户，占比15%，其中有5户资产超过百亿元。20户钢铁企业中，10户停产半停产，5户连续三年亏损，4户资不抵债，10户贷款违约；84户煤炭企业中，大型2户、中型14户，小型65户，微型3户；45户停产半停产，55户连续三年亏损，3户资不抵债，58户贷款违约。

（二）四川僵尸企业处置情况调查

在上述僵尸企业中，选取60户已经处置完成或正在处置的僵尸企业做进一步调查。从行业分布来看，制造业企业占比超过50.0%，其中有36.7%的企业属于产能过剩或不符合国家产业政策的行业。企业出险的原因主要是管理者决策失误、盲目扩张以及涉及高额民间借贷。僵尸企业目前负债主要来源依次是银行贷款、民间融资和关联企业借款，分别为95.0%、53.3%和21.7%。超过80.0%的企业陷入困境的时间超过了2年，其中有2/3的僵尸企业情况恶化甚至倒闭，剩余1/3仅能维持现状。65.5%的僵尸企业有拖欠职工工资、养老和医疗等社会保险金现象。

本次调查的僵尸企业中，按照处置过程中是否诉请法院宣告破产，大体上可将处置方式分为破产处置和非破产处置两大类（见表1）。其中：破产处置和非破产处置②分别占10.0%、90.0%；非破产处置中，债务重组和民事诉讼的占比较高。此外，仅有20.0%的企业在出现风险时会优先考虑采用破产处置或寻求《破产法》的保护。

在出现风险时，主要通过寻求政府帮助、积极引入股权投资者和继续寻求银行贷款来进行风险化解的企业分别占70.0%、46.7%和38.3%。在看待企业前景时，56.7%的企业表示“悲观”，原因是技术落后或者市场竞争处于不利地位，已经无可挽回。对于企业采用怎样的处置方式，不同的责任主体认识差异较大（见表2）。值得注意的是，僵尸企业在很大程度上倾向于“一直拖延”，但银行不认为“一直拖延”对处置企业风险有任何帮助。在处置企业风险时，面临的最大困难就是企业债务关系复杂，难以提出令各方满意的方案。

从企业意愿看，有68.3%的僵尸企业愿意走破产或民事诉讼等司法处置程序，认为依法处置符合现实需要。其余表示并不愿意，主要是认为创业不易，还想通过其他途径挽救企业。目前有46.7%的企业已经开始进行司法处置，但有87.5%的企业认为司法处置的成本较非司法处置成本高，影响了僵尸企业选择司法处置的积极性。

从对银行业金融机构调查情况来看，银行贷款客户中，僵尸企业或多或少占据一定比重。参与调查的银行业金融机构中，不良贷款率小于2%的占31.5%，在2%～5%的占45.2%，大于5%的占23.3%，无法正常还本付息企业贷款占所有企业贷款比重平均约为10.4%。对于银行的呆坏账，银行还是主要采取政府协调、企业协商以及司法介入的方式进行解决。超过97.0%的银行表示愿意政府介入企业风险处置，但其中有65.8%的银行表示政府介入风险处置的效果一般。从已经处置完成的企业案例看，不良资产处置回收率平均为25.9%。

三、对僵尸企业处置的成本分析

僵尸企业若不处置，仍需持续进行投入，进而产生维持成本（Cost of Maintenance，MC），包括企业陷入困境以来的财政投入、股东维护投入、银行贷款本息损失等。同时，无论处置与否，资产都会因折旧而造成一定的减值损失，为简便考虑采用综合折旧率（Depreciation Rate，DR）和折旧成本（Cost of Depreciation，DC）。维持成本和折旧成本合计为直接损失成本（Cost of Direct Loss，DLC），即DLC=MC+DC。如对企业进行处置，则会产生处置成本（Gross Cost of Disposal，DGC），包括：企业承担的如银行贷款、民间借贷等直接债务，职工工资、社保、人员安置等费用以及拖欠的各种税费，政府为维持企业平稳处置支出的维稳费用，聘用中介机构对僵尸企业进行清算产生的费用等。同时，在对僵尸企业资产处置过程中，资产变卖、转让也会产生一定处置收益（Incomes of Disposal，DI）。此外，定义处置净成本（Net Cost of Disposal，DNC）为处置的总成本在抵扣处置收益后的成本。考虑到企业在处置过程中资产也会折旧以及计算上的可操作性，处置企业的总成本仅包括投入成本和折旧成本，即DNC=DGC+DC-DI。

本文对四川部分僵尸企业样本按照未处置、已完成处置和仍在处置的僵尸企业进行分类，对其处置成本进行分析发现：

（一）从未处置的僵尸企业看，随着企业资产价值因折旧而显著降低，资产负债率显著上升，一旦企业资产价值衰减为零，再处置也毫无意义

以四川某碳素有限公司为例（见表3），2012年末该公司总资产16.09亿元，总负债10.26亿元，资产负债率63.76%。2013年企业陷入困境，随后全面停产。截至2015该企业最后一个会计年度，企业资产因折旧导致资产总价值减少为11.94亿元，企业因贷款欠息等原因造成总负债增加至12.53亿元，资产负债率增加至104.94%。一旦企业达到11.6年的折旧年限，企业资产价值将衰减变为零，再处置就毫无意义。此外，在调查中还了解到，有些企业虽然陷入僵尸状态，但还在亏损状态下继续生产，对于这些未处置的僵尸企业，亏损也应该计入维持成本。

（二）从已完成处置的僵尸企业看，及时处置完成不仅可以降低处置成本，而且还能在一定程度上减少资产的损失

以四川某铝业有限公司为例（见表4），企业用两年时间完成了处置。处置成本（DGC）30亿元，处置收益（DI）1.5亿元，处置净成本（DNC）28.5亿元。假设企业不处置，两年维持成本（MC）累计达47.64亿元，两年折旧成本累计3.81亿元，两年直接损失成本（DLC）累计51.45亿元，处置收益（DI）为0。对比发现，兩年不处置的维持成本（MC）不仅大于处置净成本（DNC），而且还大于处置成本（DGC）。已完成处置的样本企业中，主要通过债务重组、破产重整和破产清算等方式进行处置，而且大多在5年内完成处置，避免了资产快速折旧对资产净值的吞噬，也将处置成本控制在可以接受的范围。

（三）从仍在处置进程中的僵尸企业看，应加快处置进程，越晚处置完毕，所付出的成本越高

调查发现，对于正在处置的僵尸企业，其维持成本（MC）年增长率普遍高于处置成本（DGC）年增长率（见表5）。假设不处置，随着处置时点的延后，直接损失成本（DLC）与处置净成本（DNC）的差距越来越大。由于行业性质和市场环境不同，企业处置成本变化可能有一定区别，本文选取4家公司，宜宾某纸业有限公司（一般制造业，纸业，有环保标准要求）、内江某置业有限公司（一般制造业，鞋）、宜宾某煤业公司（煤炭行业，产能过剩行业）、宜宾某线材有限公司（制造业，金属材料，产能过剩行业），并对直接损失成本（DLC）和处置净成本（DNC）进行估算（见图1）。可以看出，尽管不同企业DLC和DNC曲线斜率不同，但尽早处置都可以获得较高的处置收益和较低的处置成本。

（四）从部分处置案例得出的一些启示

从调查情况看，这些僵尸企业处置案例有以下特征：一是属于周期性行业且只是暂时出现流动性问题的僵尸企业处置相对容易。如机械、电力、食品等周期性行业，受近年来宏观经济下滑影响较大，一些企业暂时发生流动性问题，一旦经济有所回升，行业周期回暖，这些企业可以较快扭转不利局面，因此寻找下家接手较为容易。而部分企业，如钢铁、煤炭行业的企业因政策、法律变动而发生经营问题和债务风险，这些企业大多丧失了下一步发展机会，资产变现困难，回收率极低，增加了处置难度。二是企业债权人数量少，处置难度相对较小。反之则处置难度大，例如四川内江某大型钢铁集团，债权人涉及到政府相关部门、银行、小贷公司、企事业单位、中下游客户、民间借贷机构和个人等，各方协调难度很大，已连续多次重组失败，处置3年仍未完成。三是结合近年国家产业政策、宏观经济形势及其所在行业判断，调查中的绝大部分僵尸企业想要通过拖延不处置，等待市场环境改善、国家产业政策转型、经营管理层能力提高，最终使企业经营好转的概率极低。处置成功的企业如果当初不进行处置，也绝无复苏的可能，一再拖延只会导致残余资产被逐渐侵蚀，同时还需要巨额的维持成本支出，因此对这些僵尸企业及时处置的决策非常正确。

四、僵尸企业进入破产司法程序面临的主要问题

从国外经验来看，破产处置作为一种法制化、市场化的处置方式，在成熟市场经济国家被广泛采用。但在近年国内实践中，企业在市场退出时选择破产程序的较少。以2016年为例，全国吊销企业41.1万户，注销企业97.5万户，进入破产程序企业仅占注销企业数量的0.37%。与发达市场经济国家相比，我国进入破产程序的企业数量不足美国的0.2%，不足西欧全部国家的1.16%。在本次被调查的僵尸企业中，采用破产处置的仅占10.0%。在调查中了解到，破产制度在我国长期失灵，主要原因有以下几点。

（一）缺乏理性看待破产处置的环境

一是目前社会公众对于企业破产认识较为模糊，往往认为企业进入破产程序就意味着企业关停，资产变卖，职工下岗，而忽视除了破产清算之外的其他破产处置方式。企业职工尤其是年龄大、技能差的国企职工对企业有强烈依赖心理，可能因福利待遇、社会保障被取消、再就业困难大等原因抵制企业进入破产程序。二是地方政府对于僵尸企业进入破产程序心存顾虑。由于GDP是地方政府政绩的主要考核指标，企业破产会对GDP造成影响。加之，僵尸企业复杂的债权债务关系，其处置往往涉及到不同的部门和地区，企业破产可能引发相关贷款担保企业的担保链条断裂后连锁风险，地方政府对企业进入破产后是否引发系统性金融风险和增加维稳压力也心存顾虑。三是金融管理部门也对此认识不到位。企业一旦进入破产处置，银行便无法腾挪贷款来降低账面不良率，而且会产生事实上不良率攀升，而银监部门也有监管指标考核压力，不希望企业破产造成上级监管部门的追责。因此，有意向破产的企业一旦向法院申请破产便会遭受来自各方的巨大压力。

（二）银行主动推动企业破产处置的积极性不高

一是僵尸企业债权债务关系复杂，破产债权清偿率较低。一旦风险暴露，一些债权人会擅自依托资源和信息优势采取查封、冻结资产等措施进行自保，所以大多数银行也更倾向于不进入破产程序，更愿意选择在不触动破产程序的情况下通过个案诉讼的方式寻求债权受偿。二是目前各地银监局和地方金融办主导的债委会作用有限。《破产法》中规定的债权人委员会经人民法院书面决定认可，代表企业破产处置已经进入司法程序，是处理破产程序中的有关事项的常设监督机构，拥有监督债务人财产的管理和处分、监督破产财产分配、提议召开债权人会议、债权人会议委托的其他事项等职权。而银监会和地方金融办主导的债委会，并不具备破产法中债权人委员会的职能，仅有协调职能。参加债委会的银行往往是地方分支机构，对于债权金额较大时若表决需层层报批，使整个处置过程非常漫长。同时，该债委会仅能代表债权人中银行的利益，无法代表所有债权人，决议不具备强制执行的效力。三是银行内部信贷管理机制缺乏有效激励和约束。由于信贷管理机制不完善，贷款损失责任模糊，激励奖励与责任追究不对等，风险一旦暴露，整个单位和主要负责人都将受到影响。因此，大多商业银行在考核压力下，不愿主动暴露风险，而是试图以腾挪“出表”方式掩盖不良，规避监管。四是呆坏账核销体制不尽完善，核销执行形同虚设。根据《贷款通则》第37条“未经国务院批准，贷款人不得豁免贷款”的规定以及《关于商业银行借款合同项下债权转让有关问题的批复》“未经许可，商业银行不得将其债权转让给非金融企业”的规定，银行即使主观上愿意通过债务减免或转让等方式支持企业破产重整，但在法律和政策层面上有约束。银监会《关于推进和完善贷款风险分类工作的通知》和《商业银行不良资产监测和考核办法》虽然進一步完善和规范了呆坏账准备金制度，但仍然存在对准备金的计提与使用规定脱节、核呆环节形式大于实质等问题。财政部《金融企业呆账核销管理办法（2013年修订版）》放宽了银行呆账核销标准，允许金融企业对单户贷款余额在500万元及以下的个人经营贷款进行自主核销，但不享受税前抵扣。因此，核销呆坏账可能造成银行账面损失更大。这些现行法律法规都造成了银行呆坏账核销形同虚设。

（三）破产司法处置面临法院方面的现实障碍

一是部分法院不愿受理破产案件。大部分僵尸企业财务制度不规范，民间借贷关系错综复杂，资金来源不透明及交易结构复杂，个人与企业借贷资金混合使用，同时由于破产案件涉及利益关系复杂，协调处理困难，容易引发群体性事件，且有关部门支持力度不够，部分法院也存在“一旦立案，案件难办”“入口易，出口难”的担忧，不愿受理破产案件。二是基层法院破产案件审判力量不足。破产案件审判不仅需要审判法官要具备较为扎实的法学理论功底，而且还要有化解社会矛盾、处置突发事件、协调各方诉求等多方面工作能力。但是目前基层法院审判力量普遍相对薄弱，存在人才断层、审判人员不固定、专业化程度不足等现象。以四川自贡某基层人民法院为例，该院近年长期缺编约30%，24名法官无一拥有全日制法学本科学历，仅2人通过司法考试获得法官资格，人均案件数从20余件增长到50余件，较10年前翻了一番多。三是由于《破产法》没有规定破产案件审理时限，绝大多数案件审结时间均在一年以上，部分案件甚至长达三年以上，审理时间长导致不确定增加，也对法院案件审结率考核造成影响。此外破产案件还需申请人支付一笔“巨额”清算费用，由于破产法没有规定这笔启动经费由谁垫付，申请人若是不愿或无法负担，破产案件就难以走下去。

（四）金融监管体系不完善不利于僵尸企业破产处置

一是监管目标不明确。在我国现行监管体制下，金融监管者往往也承担发展职能，会自然倾向于更容易出成绩的发展目标，而相对忽视监管目标。表现在监管部门以发展壮大本行业为内在动力，而对监管对象出现的贷款风险，缺乏主动暴露的动机。二是监管存在俘获和合谋现象，使监管行为偏离公共利益。金融监管体系分工权责不对等，日常监管不必承担救助责任，往往导致权力滥用；兜底救助者无法掌握监管信息。在当前监管体系和监管考核机制下，纸面上的低不良率成为监管者和被监管对象一致的目标。比如有的监管部门为了满足上级考核要求，宽容或默许银行将大量不良划入关注类贷款，或用承债式收购将不良贷款转为新公司新贷款，掩盖真实不良贷款。三是监管手段落后，无法跟进各类新型金融业务的快速发展。目前，监管部门之间既没有金融业综合统计信息共享，也没有监管大数据平台，大量监管工作仍靠手工和人力，无法穿透关联交易、集团客户、多头授信。监管体系弱化，导致监管部门无法及时对监管对象发出警示或给予处罚，也使得金融机构在僵尸企业处置时，难以通过监管系统了解掌握企业真实债权债务状况。

（五）政府不恰当介入阻碍了僵尸企业进入司法程序

在调查中了解到，在企业风险处置中，一些地方政府在协调债务人关系、维护区域稳定方面发挥了一定积极作用。但同时，也有一些地方政府出于地方保护主义，在对僵尸企业处置问题上盲目行政干预。一是政府要求债权人或债务人不能向法院申请僵尸企业破产，导致部分行业风险得不到及时处置，造成部分明显丧失清偿能力的企业该破产却未破产。政府采用行政手段将低效率企业留在行业内，不仅阻碍了企业间的兼并、重组，而且造成不良示范效应，低效率受保护企业又必然游说政府注资救助，形成恶性循环，最终奖劣罚优，破坏了市场秩序。二是政府向法院施加压力，不许受理破产诉讼。目前我国社会保险统筹层次较低、失业保险覆盖面还比较窄、再就业培训体系不健全等问题未得到根本解决，尚不能很好适应破产处置带来的人员安置、再就业等问题。在稳定压倒一切的大环境下，政府宁愿持续对僵尸企业进行补贴，也不愿面对企业破产带来的社会风险和压力。

（六）不良资产处置法律及市场的不完善导致处置低效以及资产价格扭曲

近年我国银行业不良贷款持续攀升，据国泰君安发布的数据，2016年末商业银行不良余额将达到2.1万亿元，信托业不良资产规模将达4 700亿元，非金融企业不良资产规模将达6.3万亿元。不良资产处置市场需求巨大，但缺乏完善的法律及市场环境。一是不良资产处置相关政策规定仍然存在不合理因素。目前，商业银行处置不良资产的方式中，最有效的是批量转让不良资产，但根据《金融企业不良资产批量转让管理办法规定》，十户以上资产转让必须出让给四大国有金融资产管理公司。二是资产管理公司的作用没有充分发挥。四大国资产管理公司在处置不良资产上十分谨慎，如果处理不好可能会面临国有资产流失的质疑。加之近年来处置净收益率快速下降，因此四大国有资产管理公司在发展中逐渐更重视其他业务，不良资产处置收入占比持续下降。2016年，国务院下文允许每个省区可设立两家省级资产管理公司，但地方资产管理公司只能收购区域内的不良资产，在处置手段上，不能采用债权转让的方式，只能通过债务重组、债权实现或经营等手段，资本金由地方自筹，资金规模受较大制约。三是不良资产处置方式及配套机制不完善。目前，银行不良资产常见的处置方式主要有坏账核销、不良资产证券化和不良资产转让。由于坏账核销要求严格，不良资产证券化尚在探索阶段，交易时间长、条件限制多，主要还是通过不良资产转让进行处置，但受制于资产价格评估体系不健全、二级市场流转不畅通，导致不良资产评估价格扭曲，不良资产处置效率低下。同时，不少律师和会计师事务所在不良资产处置方面经验和能力欠缺，无法提供如法律咨询、资产评估、财务审计以及委托清收等专业服务，阻碍了不良资产交易市场发展。

五、相关政策建议

（一）对破产法进行适当调整，明确破产申请的启动义务

参照欧洲、澳大利亚等一些国家法律规定，明确公司独立董事或高管承担启动破产的责任。当公司资不抵债，不能偿还当期债务时，相关董事有义务提起破产申请。若不申请破产，继续发生的债务，相关董事或高管就要承担相应连带责任甚至刑事责任。这类规定也类似于一种公示，避免债权人在不知情状态下承担过度风险。

（二）由政府牵头制定僵尸企业相对统一的认定标准，进行分类施策，推动僵尸企业进入处置

根据资产负债率、增值税繳纳、连续亏损年数等指标细化僵尸企业认定标准，定出时间表，下达目标任务，按时启动僵尸企业破产处置工作，对处置不力的部门及官员进行问责。在处置过程中分类施策，对钢铁、煤炭、水泥等产能过剩企业，推进兼并重组；对已进入破产程序但符合国家产业机构调整政策、仍具有发展前景的企业，启动重整或者和解程序；对高耗能高污染、产品没有市场、经营难以为继的企业，尽快制定并执行破产清算方案，实现市场出清。

（三）设立僵尸企业处置基金，完善相应保障

要形成将僵尸企业处置纳入法律框架内解决的工作机制，对涉及职工人数多、社会影响大的企业的清理处置，要建立专项领导小组协调解决。有条件的地方政府应当设立僵尸企业处置专项基金，为解决破产处置的清算费以及破产企业尤其是大型国企的职工安置费用提供保障。在中央政策指导下，研究探索地方保障政策，如完善社会托底政策，加强转岗职工再就业培训等。

（四）充实司法办案力量，进一步完善破产处置办案机制

国家应针对目前司法机关办案力量不足的现实，尽快成立和完善企业破产与清算审判庭，从编制、人员经费等方面予以保障，加强破产处置方面案件的专业培训。司法机关应研究并完善破产清算制度，提高破产处置案件的审理效率。

（五）要对不良资产核销和转让作出特别规定，并调整相关政策

金融管理部门应协调财政部，继续完善《金融企业呆账核销管理办法》和呆坏账准备金制度，给予呆坏账处置税收优惠，积极推动呆坏账及不良资产处置市场化。

（六）放开不良资产处置市场，加快不良资产的市场化处置

放开对地方资产管理公司设立条件、数量的限制，探索和引导民间资本进入资产管理公司和不良资产证券化市场。积极引导并支持金融机构等债权方加大与地方资产管理公司合作，通过债务重组、债转股、对外转让等方式进行不良资产处置，放开受让主体的地域限制。探索建立以银监会负责业务监管、地方政府负责日常监管的综合监管模式，建立和完善信息披露制度，确保地方资产管理公司规范、透明地开展业务。积极培育和发展会计师事务所、律师事务所、评估公司等中介机构，推进不良资产的市场化处置。

（七）加快金融监管体制改革，建立权责对等、激励相容的监管框架

金融监管部门要通过合理的监管分工、严格的问责惩戒、薪酬等正面激励抑制金融监管偏离公共利益的冲动，将监管行为统一到金融监管的整体目标上来。同时，应引导金融机构建立跨周期的业绩考核和薪酬分配制度，促进长、短期激励相协调，建立激励相容、权责对等的信贷管理体系，在经济下行期适度放宽不良贷款容忍度，鼓励基层金融机构主动暴露和通过贷款重组、呆账核销、批量转让给资产管理公司等手段，及时推进僵尸企业处置化解風险。鼓励银行采取合法措施，打击恶意逃废债等金融欺诈行为，维护银行合法权益。建立统一的大数据监管平台，使得监管机构和金融机构能了解掌握企业债权债务状况。

[注 释]

① 我国目前对“僵尸企业”还没有统一的认定标准，多是指已停产半停产，连续亏损、资不抵债，靠政府补贴和银行转贷、续贷存在的的企业。在本次调查中，判断标准如下：一是息税前利润无法覆盖债务的利息；二是经营性现金流为负，靠筹资现金流和投资现金流支付债务利息；三是依靠政府资源获得各种现金流支持的企业，只要满足以上三点中任意两点的企业均应划入“僵尸企业”。

② 对“破产处置”的分类，《破产法》明确规定了破产重整、破产和解和破产清算三种方式；而对“非破产处置”的分类，目前没有一个统一的标准，法律上既没有明确说明，实践中也是种类繁多，文中只是对60户被调查样本企业的处置方式进行一个大体上的分类。

[参考文献]

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Problems，Obstacles and Policy Suggestions

for the Entry of Zombie Enterprises into Bankruptcy

——Empirical Evidence from Enterprises and Banks

Yang Yuyan1，Lei Xiang1，Lu Pengyu2

（1.Peoples' Bank of China，Chengdu Branch，Chengdu 610041，China；2.Peoples' Bank of China，Guang'an Sub-Central Branch，Guang'an 638000，China）

Abstract： With the deep promotion of addressing overcapacity，cleaning up the zombie enterprises has entered the peak period. Some zombie enterprises are still alive，which not only takes up a lot of resources，increases the social costs，affects the rate of turnover of capital and the usage efficiency of capital，but also distorts market signals and hinders the effective allocation of resources. How to solve the difficulties of disposing zombie enterprises is of great significance to the realization of the effective allocation of resources and the optimization of economic structure. This paper conducts a survey of 60 zombie enterprises and 73 banks in Sichuan. After comparing the cost of disposal and non-disposal of zombie enterprises，and the cost and effect of different disposal modes，the problems and obstacles of disposing zombie enterprises through bankruptcy are pointed out. Finally relevant policy suggestions are suggested.

Key words： zombie enterprises；bankruptcy disposal；disposal cost；financial regulation；non-performing assets

（责任编辑：张积慧）