近代中国财政预算制度的转型与国家治理

马金华

关键词： 预算制度 国家治理 近代中国

摘要： 近代中国传统财政预算制度向近代西方财政预算制度的转型，肇始于清末，开拓于民国。清后期是我国近代财政预算制度的过渡尝试期，北洋政府时期是近代财政预算制度的创立构建时期，南京国民政府期间是近代财政预算制度的发展完善时期，论文分析了中国传统预算制度如何演进为具有显著的现代化标志的近代预算制度体系的。透过近代财政预算制度的转型分析了中国传统的王权治理体系框架内的君民治国理政思维如何转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的公共事业治理思维。

中图分类号： F811.9文献标志码： A文章编号： 10012435（2018）03012310

Transformation and National Governance of Financial Budget System in Modern China

MA Jinhua （School of Public Finance and Taxes，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Key words： the financial budget system； national governance； modern China

Abstract： The modern Chinese traditional financial budget system was transformed into the modern western budget system， which began in the late Qing dynasty and was developed in the Republic of China. The late Qing dynasty is a transitional one for the modern Chinese financial budget system. The period of Northern Government is its establishment and Nanjing National Government period is the development of the modern Chinese financial budget system. The paper analyzes the evolution of Chinese traditional budget system to the modern budget system with marked modernization. Through the analysis of the transformation of modern financial budget system， analyze how the system of Chinese traditional people governing thinking within the framework of the power management switch to the public utility management thinking including country managers and the public to all members.

第3期馬金华： 近代中国财政预算制度的转型与国家治理 安徽师范大学学报（人文社会科学版）2018年第46卷财政是国家治理的基础和重要支柱。财政预算是现代财政制度的起点和核心内容。近代中国传统财政预算制度向近代西方财政预算制度的转型，肇始于清末，开拓于民国。清后期是我国财政预算制度近代化的过渡尝试期，北洋政府时期是近代财政预算制度的创立构建时期，南京国民政府期间是近代财政预算制度的发展完善时期，笔者透过三个时期的国家预算表格阐释了封建社会传统的财政预算制度如何发生了翻天覆地的变化，进而演进为具有显著的近代化标志的近代预算制度体系的。与此同时，透过近代财政预算制度的转型分析了近代中国国家治理理念和治理体系的转变。传统的王权治理体系框架内的君民治国理政思维转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的公共事业治理模式。

一、清末财政预算制度向西方现代预算制度的过渡尝试

1840 年鸦片战争的炮火被迫把中国拉入世界经济体系的格局中，政治、经济、文化和社会各方面的剧变为中国迎来财政思想和制度学习更新奠定了基础。改革成为清末当政者不得不思考的首要问题。一些有识之士如黄遵宪、郑观应等为挽救中国的危亡主张学习西方的先进制度，其中就包括西方发达国家和日本的预算制度。甲午战争以后，清政府才开始关注西方预算制度的相关内容，1898年，光绪帝颁布了《明定国是》，试图实行国家预算，但由于戊戌变法失败，预算编制之议被列为忤逆罪状。20世纪初，清政府迫于压力推行预备立宪，内容之一就是实行政府预算。1906年，清政府设资政院以司预算，设审计院以掌检查。1911年的预算案，意味着中国第一次有了制约皇室财权的预算制度。

清末是中国传统财政预算制度近代化的第一个重要转型时期。分析1903年户部颁布收支概算表，可以清晰的看出清末时期传统预算制度正在悄然发生改变。这种变化体现在传统财政预算收入支出结构和财政预算科目的改变。

收入项目支出项目地丁京饷及漕粮本色筹备饷需折色边防费粮折固本兵饷漕项捐项租课解京杂项盐税练兵处百货厘金税局费土药河工费杂税铁路费杂款公债本利海关税赔款旧关使馆费各省行政资料来源：《清朝续文献通考》卷68，《国用考》。

封建社会的财政预算收入结构比较简单固定，主要靠田赋、户调、盐铁专卖等，直到清代前期基本没有什么大的变化，主要的仍然是地丁、漕粮、关税、盐课四项。但从晚清开始，随着现代经济的发展，政府的财政收入结构与以前相比发生很大的变化，新的税种明显增加。 首要是关税。主要是“五口通商”之后广州、福州、厦门、宁波、上海通商口岸的关税收入，税收规模从咸丰末年（1861年）的490余万两到宣统末年（1911年）达到3670余万两，“为岁入大宗”。 但由于关税权由列强把持，除去债务本息清政府得到的只是少数，故称“关余”。[1]7其次有铁路、电讯、邮政、外贸、船政等收入。这些收入都是显著的，比如晚清政府进出口总值在没有铁路的1870年是11898万关两，到已有铁路的 1894 年增加到 29020 万关两，增长 144%。说明晚清财政收入结构发生很大改变，收入规模大大增加，这样就使传统的封建社会财政预算难以管理，只有改行现代财政预算才能与新的经济发展相适应。我们从上表中可以看出收入科目增设有边防经费、海军经费、铁路经费、新添船厂经费等。

清前期财政支出主要是军费、官俸、皇室费用、工程费用等固定的几项，晚期增加了许多新的支出科目，包括债务费、教育费、农商费、交通和邮政费、司法费、外交费、洋务费、对外赔款等，这是传统预算科目中找不到的内容。新预算支出科目的大量出现和规模日益扩大，客观上也要求实行新的财政预算制度以加强对政府财政活动的计划和管理。所以上表预算支出科目中有归还洋款（即支付外债）。

20世纪初，清政府迫于压力推行预备立宪，内容之一就是实行政府预算。1908年福建道监察御使赵炳麟上《统一财权整理国政》折，关于预算制，他说：“应由度支部收发，不得各自为计。每年责令各衙门分造概算书及预定经费要求书，送度支部办理，如是则各部财政可一。然后通盘算定，事先预筹海陆军经费应如何指定，京外官薪俸如何平均，振实业，广教育，应如何补助以收其效。”[2]121908年，度支部、会议政务处依据赵炳麟的建议重新议定清厘整顿章程，在度支部奏定设清理财政处，各省设清理财政局，调查1908年出入款项，编制财政说明书。1909年初，提出清理财政的六项措施。1910年，清政府在基本清查各省财政收支的基础上，仿效西方国家制定预决算的新型财政体制，决定试办全国财政预算。宣统三年（1911年）全国岁入岁出总预算表见下表2。

1911年的预算案标志着传统财政预算已经向近现代财政预算迈进了一大步，预算体系焕然一新。主要变化有：表2 宣统三年（1911年）全国岁入岁出总预算单位：两

岁入岁出项目经常门临时门项目经常门临时门一、田赋461647091936636一、行政费260696661258184二、盐茶课税46312355 二、交涉费3375130626177三、洋关税35139917 三、民政费44163381324531四、常关税69911458524四、财政费179035452877904五、正杂各捐26163842 五、洋关费57482379163六、厘捐43187907 六、常关费1463332七、官业收入46600899 七、典礼费74575954037八、杂收入1919410116050648八、教育费25534161041892附：1.捐输5652333 九、司法费66165792187462.公债3560000 十、军政费8349811114000546〖4〗十一、实业费1603835〖4〗十二、交通费472218417804908〖4〗十三、工程费24932042022064〖4〗十四、官业支出560435〖4〗十五、边防经费1239908〖4〗十六、各省应解赔偿洋款39120922〖4〗十七、洋关应解赔偿洋款11263547〖4〗十八、常关应解赔偿洋款1256490〖4〗附：归还公债4772613资料来源：根据《清史稿·食货六》编列。转引自孙翊刚：《中国财政问题源流考》，中国社会科学出版社2002年版。

（一）财政管理机构的新变化

从1907年开始，清政府开始整理财政，随后建立专门预算机构——“清理财政局”筹办新式财政预算。1909年1月，在度支部奏请清理财政的章程中的总纲第一条明确指出：“清理财政以截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算、决算之预备” ；第三条又有“分门别类”编造报告册之要求。第四章具体规定了调查财政的主要项目有“各省入款，如田赋、漕粮、盐课、茶税、关税、杂税、厘捐、受协等项，出款如廉俸、军饷、制造、工程、教育、巡警、京饷各款、洋款、杂支等项”[3]1030。预决算门类科目的统一，使清廷的分类分项核算取得了明显的进展。[1]7

（二）财政预算体例与科目的变化

1911年1月，度支部拟订《预算册式及例言》，规定预算年度应以每年正月初一到十二月底为止；预算体系框架是先列岁入，后列岁出；岁入与岁出各分“经常”与“临时”两门，门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目；出入银数均以库平银为标准，并以“两”为记帐单位，小数至“厘”为止。[4]331这完全是现代财政预算的体例。

1911年的预算表中岁入8类，岁出18类。收入项中出现的洋关税，支出项中出现的行政、外交、财政、教育、民政、军政、边防、司法、交通、工程费等，都属于现代财政预算中的支出科目。传统的八旗绿营兵饷、王公以下官员俸禄、各衙门费用等支出项或者不见或者改称。传统的科目如田赋及杂损陋规之类的数量大大减少，大多是新建科目。预备费在清代宣统三年 （1911年）预算科目还没有，但在宣统四年（1912年）全国财政预算表中，增加了预备金6000000两，补助费12654815两。

我国历史上的国家预算采取四柱结算法，即分旧管、新管、开除、见在四项结算。《光绪会计录》为刑部主事李希圣编纂，成书于1894年，刊行于次年十月，是继《万历会计录》之后被保留下来的比较完整的一部会计录。在《光绪会计录》中，对财政收支项目的排列方法，是以西式簿记决算报告表的基本格式为楷模的，通过这种布局，以便于收支项目的对比分析。尤其是书中增设了中、西入出项目对比考核的《例言》，使会计分析的方法取得了新的进展。[5]5这是《光绪会计录》编制的一个主要进步。

（三）编制财政说明书，推行财政公开

光绪至宣统年间，受西方财政制度的影响，我国开始编制《财政说明书》。《财政说明书》基本内容主要是对会计资料的归类整理与分析，反映上年财政状况，对有关财政问题的分析作为指导今后财政预算工作的依据。[1]7这种做法成为我国财政公开制度的滥觞，对加强和改进财政预算制度发挥了重要作用。

1910年9月，“设资政院以立议院基础”，各省成立咨议局，资政院掌握着议决国家财政预算、税法、弹劾军机大臣等权力。1911年11月3日公布的《重大信條十九条》中规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。1911年的预算案注定写进历史，悠悠几千年的古老中国第一次实行了预算管理。[6]58

宣统三年和四年的财政预算是按照西方新式财政预算体系编制的。宣统三年编制的新式预算只有预算而无决算，“即值变更国体，故有预算而无决算 ”。针对试办宣统三年预算中出现的种种问题，对宣统四年编制办法进行了修改。例如，提出“规定行政之统系。上年为办各省预算，故以一省为统系。本年为试办全国预算，当合全国为一统系”[3]1045，同时提出了“必以收支为衡”的预算原则。宣统四年预算中开始“暂分国家岁入、地方岁入”。因此，宣统四年预算在体现现代性方面更进了一步，后因清政府被推翻，并未付诸实施。宣统年间的预算案开创和奠定了中国近代乃至以后的预算框架体系，是现代财政预算的初级阶段。

二、北洋时期近代财政预算的制度初创和框架奠定

北洋政府对财政预决算制度的创立构建是中国财政预决算近代化进程中的重要环节。从1913年至1919年各年度，北洋政府基本上都编制了较完整的国家预算。但从1920年开始，由于政府军费开支急剧膨胀、地方政府截留中央专款的现象加剧，中央政府在各省的实际收入已难于准确估计，此外，由于政府机构变更频繁，财政部门难于全面掌握其变更情况，因此统一的国家预算的编制至此中断。直至1925年，北洋政府才根据财政部的预算账册和各种途径的调查统计结果，追编了1920-1925年间的预算。[7]97下面结合1919年的中央预算表，分析北洋预算制度体系相比较清末的变化（表3）。

（一）财政预算机构的初创

辛亥革命成功后，民国政府 1912 年改清朝的“度支部”为“财政部”，直属于大总统， 1914年，财政部确定为五司一厅体系，即赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司和总务厅。此外，设盐务处主管全国盐务行政，税务处综理海关监督事务。为改革币制，扩大公债发行，加强中央专款征收等事务，将泉币司升格为币制局，直属国务院；将公债司改组为公债局，盐务处升格为盐务署，另设烟酒署、印花税处、官产处及全国经界局等机构，中央财政机构初步建立。在财政部掌管财务行政外，为加强事前和事后财务监督，又于总统府政事堂设立主计局和审计院，主计局主管预算和决算，同时还办理财政稽核、统计事务，使财政与计政分离。

（二）财政预算制度体系的完善

1913年，北洋政府财政部就正式编制了中央预算，但只分了岁入门和岁出门，并没有具体细则和法规规定。1914年，正式制定国家预算简章，分总则、编制时期、编制方法、计算方法及附则等5章，共39条，并另订各项表式，作为办理预算之基础。其后各年度办理预算，未再增订法规。起初的财政预算包含在《会计法》中，1914年公布的 《会计法》中专有一章为“预算”。内容主要有：一是预算年度的规定。采取跨年度，上年7月1日至下年6月30日，每年收支结算不得超过下限； 二是财政支出。各年度财政支出不得移作其他年度经费；三是财政收入。各年度剩余款项转入次年度收入，出纳完结年度的收入及缴还款、预算外收入均编入当年收入；四是预算追加。规定年度收支总预算应于上年度提交立法院，不是法律和契约而产生的经费一般不得追加预算；五是预算编制的格式。总预算分经常和临时两门，并分款项编制；六是预备金。第一预备金规定充预算内发生的不足，第二预备金充预算外所需要。均于次年度立法院开会时求其承诺。[1]81914年，北洋政府财政部正式编表3民国八年（1919年）国家岁入岁出总预算表（单位：元）

岁入门岁出门款 别科 目经常费临时费款 别科 目经常费临时费第一款田赋868452883703399第一款各机关经费224413502748192第二款关税93268907695749第二款外交经费48073361168555第三款盐税98815071第三款内务经费432795394891183第四款货物税3922483726685第四款财政经费391544468149609第五款正杂各税29182693第五款陆军经费12958882978243653第六款正杂各捐43325413911410第六款海军经费9194882185024第七款官业收入241136831522第七款司法经费103231246852第八款各省杂收入5579263293037第八款教育经费6058723461912第九款中央直接收入4707206417451910第九款实业经费3259050442367第十款中央各机关收入部分31058653519838第十款交通经费1865586163508第十一款债款50948235第十一款蒙藏经费131874250000第十二款债款经费127962826统计40983800180581785271289207224473681经临合计490419786495762888资料来源：贾士毅：《民国续财政史》商務印书馆2001年版，3941页。

制了专门的财政预算方案，对预算编制格式、编制时间、编制方法、计算方法、审批程序都作了具体规定和说明。这些说明，这一时期已形成比较完整的预算制度体系。

（三）财政预算科目体系两级设置

从民国八年（1919年）国家岁入岁出总预算表中，可以看出北洋政府中央财政预算科目分款、项两级设置，款级科目中岁入部分按来源划分（岁入部分分为田赋、盐税、关税、厘金、正杂各税、正杂各捐、官业收入、杂收入、捐输、债款等项目），岁出部分基本上是按政府机构的设置划分（分为外交部所管、内务部所管、财政部所管、教育部所管、陆军部所管、海军部所管、司法部所管、农商部所管、交通部所管等项目），在当时也是具有先进意义的。[7]97

（四）财政决算制度体系和程序设立

这一时期还制定了现代财政决算制度。北洋政府财政部开始制订《办理临时决算例言》，筹办在京各机关决算。1913 年财政部在《审计法施行细则 》中规定了财政决算的编制程序及期限，通电各省办理 1912 年决算表册。1914年在《会计法》中对决算编制作了修订，规定决算科目设置与总预算相同。收入部分必须提供收入预算额、查定预算额、已收收入额、收入亏缺额、未收讫额；支出部分必须提供支出预算额、预算决定后增加的支出额、支付文书已发后的支出额、转让次年度支出额、支出剩余额。总决算报告书先由审计院审定，再由大总统提交国会，并附各官署所管收入决算报告书、各官署主管支出决算报告书、各官署主管特别会计决算报告书。[1]8