农村人居环境治理的困境与对策研究

杨天

中共安徽省东至县委党校 安徽 池州 247200

引言

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。近年来，我国不断推进包括美丽乡村建设、生态农村示范点等在内的新农村建设项目，但农村人居环境差依然是新时期发展中的突出短板，脏乱差现象依然存在，面源污染严重。笔者以安徽省东至县境内多个村庄为对象，深入调查了这些村庄的人居环境基础设施、财力状况、环境管理机构设置、管理模式、村民环境保护意识等状况。结果发现，这些乡村在人居环境治理方面存在着诸多困境，由此也引发了笔者的思考。

一、农村人居环境现状

东至县位于长江中下游南岸，系皖江之首，北望安庆，南邻江西，是安徽省的西南门户，是该省第三大县，也是一座历史悠久的小城。东至县辖15个乡镇，人口61万，面积3261平方公里。境内有4个国家级传统村落，14个省级传统村落，5批共40个省级美丽乡村示范村。但是随着众多工业项目的建设以及农业生产方式的变化，乡村人居环境污染现象日渐严重。

通过走访，发现除个别乡镇和村落外，全县大部分农村地区均缺乏直接服务于人居环境的基础设施。大多数农村生活垃圾随意堆放，河流堵塞，河水恶臭。生活污水及工业废水直接排向河流，污染了水源和农田。大量工业废气排入大气，降回地面污染了农作物和土壤。堆放的大量生活垃圾和固体废弃物使农村成为名副其实的“纳污区”。许多企业分布在人口密集的集镇，居民生活受到严重影响。高产省事的农药、化肥代替了过去的益虫益鸟和积肥，大量未被利用吸收的农药、化肥成了农村环境新的污染源。

调查还发现，绝大多数的乡镇村没有专门的环境保护或管理机构，最低一级的就是县环保局；环保资金缺口很大，导致基础设施难以兴建，管理困难；农民环保意识薄弱，参与环保热情不高，缺乏有效的引导和管理机制，环境治理形成恶性循环。

二、农村人居环境治理的困境

1.治理资金投入不足

东至县农村人居环境治理的投资主体是政府，多渠道的融资体系还没有形成，资金的匮乏严重制约了人居环境基础设施建设和长效管护机制的建立。以龙泉镇为例，该镇共14个行政村一个居委会，人口28 509人，9157户。仅基础设施建设就需要资金170余万元。为形成卫生长效管护，一个行政村需要保洁员2名，保洁员工资约3万元一年，镇区保洁清扫运输至中转站费用约10万元一年，镇中转站运转费用、运输费用及管理人员工资等约15万元一年，每年需运营费用约70万元。这对于该镇来说是一笔相当大的支出。尽管在基础设施建设上省级项目资金补助了84万元，县财政也配套了36万元，但仍有50余万元的资金缺口。运营费用上，县财政有每人10元环境治理费用预算补助和每年每村6000元的保洁员工资补助，该镇共有37万元财政资金支持，运营费用的资金仍存在30余万元的缺口。这还仅仅是农村生活垃圾处理一项内容，整个环境治理还包括清洁水源、清洁田园、污水治理等项目，虽然政府每年也有相应的项目资金支持，但与实际需要仍有巨大的差距。

2.缺乏环境监管机制

东至县农村人居环境污染治理的防治手段是以行政管制为主。我国大多数乡镇一级未设立环保机构，最基层的环保系统便是县一级的环保机构。而县一级环保机构由于管理成本等原因，难以对农村环境实施具体监管，镇村一级根本无法设置监管部门，导致治理主体严重缺失。此外，农村人居环境治理工作还涉及多个部门，造成了各部门之间职责不明，以至于当发生环境问题时相互推诿，使得农村人居环境管理不能有效实施。

3.基础设施匮乏

由于环境治理经费不足，农村垃圾处理、污水处理等基础设施难以配套建设，导致农村垃圾处理率、污水处理率、自来水普及率远低于城市水平。通过调查发现，绝大部分的村庄中没有卫生厕所，也几乎没有生活垃圾处理设施、污水处理厂。生活污水的大量排放不仅对水塘、河流、甚至对水资源造成了污染，也给农民健康带来了威胁。以东至县青山乡为例，如果采取“户分类村收集镇转运县处理”模式，共需垃圾桶1620个，建垃圾池120座，收集用手推车130辆，小型垃圾运输车15辆，垃圾中转站一座，垃圾压缩式运输车一辆，而该镇目前的基础设施仅配置垃圾桶750个，垃圾池80余个，手推车15辆，垃圾中型收集运输车2辆，远达不到实际需要。近年来虽然通过农村清洁工程等项目的实施，各乡镇垃圾收集处理设施正在逐步完善，但仍存在相当大的缺口。

4.农民环保意识薄弱

一方面，农村居民由于缺少环保知识，对有关环保政策及法规也缺乏了解，导致对待环境治理工作时会出现不配合和抵触的情绪，加大了农村环境治理的难度。另一方面，农民由于环保意识不强，不懂维权常识和渠道，无法将发生的污染问题及时反馈给政府，督促政府对环境进行监管，更由于小农意识的长期存在，事不关己高高挂起，导致恶性循环。

三、农村人居环境治理的对策研究

1.培养村民的自治理念

英国学者英格尔斯认为，公民缺乏赋予各项国家制度以真正生命力的现代心理基础，又或者实施和运用各项国家制度的人心理、思想、态度等各方面还没有向先进的现代观转型，那么畸形或失败是必然结局。同样，良性发展的村民自治观念对于推进村民自治、真正实现农村人居环境的有效治理会产生重大影响[1]。

从东至县现有情况来看，自治组织机构不健全，稳定性和持续性较差，而且村民自治组织一般规模较小，无法很好地治理村内公共事务，发挥村民自主治理乡村的作用。必须加快培养健康发展的村民自治观念，培养村民的主人翁思想。由于我国数千年的传统文化影响，农民们思想深处还不同程度地存在着臣民心态，依然习惯性应付和处理本村的公共事务，不愿意也没有热情参加村内的活动。如对重大村务活动不发表意见，不完成或拖延完成应尽的义务等。针对这种现象，政府应该多加教育引导，让农民更积极地参与村务决策。政府还要引导建立村民自治组织，有效地组织分散的个人，参与公共事务，影响公权力。

2.完善筹资机制

当前东至县农村人居环境治理主要靠行政拨款，这极大地阻碍了农村人居环境治理工作的开展。为此，应建立和完善农村人居环境治理的筹资机制。一是明确财政资金的转移支付方式，加大专项资金转移支付力度，确保专款专用。二是将农村人居环境治理与专项农业发展资金的使用结合起来，把生态农业项目摆在首位。同时，各级财政要积极带动农民向生态农业投资，不断扩大农村环境保护和治理的资金来源。三是政府要对农村人居环境建设的投融资进行合理引导。政府要充分发挥引导作用，制定有利于企业、个人投资的政策，以吸引其他社会资金为农村人居环境建设出力。充分发挥政府的作用，协调、激励、引导环保投入，在很大程度上将有利于推动农村人居环境治理。

3.发挥基层组织作用

农村基层组织的核心是基层党组织。基层党组织是联系农民群众的桥梁和纽带，处于新农村建设的第一线。要强化党员意识，带领农民群众投入人居环境建设，改进生活方式，提高生活质量。要健全村民自治机制，充分运用“一事一议”民主决策机制，完善农村人居环境整治项目公示制度，保障村民权益。实践证明，基层组织是农村人居环境的主导者，也是农村环境治理的监督者。积极发挥基层组织的监督和管理作用，对农村环境治理有重要的促进作用。同时，还要鼓励通过依法盘活村集体经营性建设用地、空闲农房等途径，多途径筹措资金用于农村人居环境整治，营造清洁有序、健康宜居的生产生活环境[2]。

图/东方IC

4.完善管护长效机制

人居环境建设是一个长期的过程，需要制度化、常态化和规范化。鼓励专业化、市场化建设和运行管护，如成立保洁服务公司进行市场运作，推行有偿保洁服务，健全保洁公司财务、保洁收费、工作运转等制度。支持村级组织和农村“工匠”带头人承接村内环境整治、村内道路、植树造林等涉农工程项目。简化农村人居环境整治建设项目审批和招投标程序，降低建设成本，确保工程质量。另外，还可以通过与农户签订落实“门前三包”责任书、完善村规民约等方式，规范村民行为，实现对环境的长期有效管护。※

参考文献：

[1]朱寅茸.我国农村环境治理的路径研究[D].湖南大学，2011.

[2]中共中央办公厅，国务院办公厅.农村人居环境整治三年行动方案[Z/OL].（2018-02-15）.http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/05/content_5264056.htm.